公交建設情況調(diào)研報告
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情況的視察報告
市十三屆人大四次會議期間，部分代表向大會提出了《關于將漳州市城市公交建設列為2005年為民辦實事工程的建議書》，強烈要求加強我市市區(qū)公交建設。人大作為民意機關，人民的呼聲就是其工作指向。常委會主任會議決定將這項工作列為今年視察的一項重要內(nèi)容，由黃和東副主任帶領人大城環(huán)委、人事代表委、辦公室和研究室的同志組織實施。法制委、僑臺委和薌城區(qū)、龍文區(qū)人大常委會也派出領導、代表參加視察，建設局、公交公司、長運公司、漳州電視臺、廈門日報駐漳記者站也派人參加學習、考察活動。在充分準備的基礎上經(jīng)過近一段時間的工作，視察活動已靠一段落。
為保證取得成效，這次視察采取了一些新的做法，主要是“一個發(fā)揮、三個結(jié)合”，即：發(fā)揮人大代表的主體作用和整體優(yōu)勢，邀請16位代表參加視察。實行本地明察暗訪與赴外地參觀考察相結(jié)合，代表不亮身份全程搭乘公交車，對19條公交線路運營情況明察暗訪，還赴廈門等地參觀考察，著重了解公交公司管理體制和運營機制；實行人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，邀請漳州電視臺派出專題記者組參與調(diào)查視察，及時制作播放反映公交建設中存在的問題的電視新聞，增強視察效果；實行監(jiān)督者與被監(jiān)督者相結(jié)合，召開有13個政府職能部門參加的座談會，推動其形成共識，增強服務意識，促進公交事業(yè)的進一步發(fā)展。整個視察工作堅持以實事求是、促進問題解決為指導思想，本著多研究探討體制、機制問題，多提實質(zhì)性、建設性建議的原則，扎扎實實開展工作，取得了預期的效果?，F(xiàn)將視察情況匯報如下：
我市市區(qū)公交建設的現(xiàn)狀
城市公交事業(yè)是城市公用事業(yè)的一個重要組成部分。近年來，隨著我市經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，城市化進程的加快，新城區(qū)范圍的拓展，市區(qū)公交建設從中獲得了新的動力，取得了長足進展。主要表現(xiàn)在這幾個方面：一是用改革的精神，探索城市公交運營機制。有別于外地的做法，我市市區(qū)公交事業(yè)是由長運集團公司和市公交公司按合作協(xié)議共同來運營，實行線路經(jīng)營權和場、站、臺等經(jīng)營權“兩權”分離，這種機制在政府投入不足的情況下，對我市公交事業(yè)步入發(fā)展軌道起了強有力的推動作用。在線路運營方式上，采取自營與外包相結(jié)合的做法，現(xiàn)有5線路承包給個體經(jīng)營。二是城市公交初具規(guī)模，成為市民生活的重要組成部分。目前，公交企業(yè)擁有公共汽車153部，開辟公交線路19條，線網(wǎng)總長278.5公里，線網(wǎng)密度4公里/平方公里；投入使用的公交候車亭35座，建有一個占地27畝、停車容量120部的公交綜合停車場；積極提供良好的服務，實行月票、老人半價、離休干部免費等優(yōu)惠政策吸引市民乘坐，辦理月票從最初的200張發(fā)展到1800張，現(xiàn)每月約有50萬人次乘坐公交車。三是積極制定公交規(guī)劃，為公交建設提供依據(jù)。1986年制定了《市區(qū)公共交通發(fā)展規(guī)劃》，隨著城市總體規(guī)劃的調(diào)整，在1995年和2004年又先后進行調(diào)整、修編。四是政府職能部門積極扶持公交事業(yè)的發(fā)展，為其提供了一定的發(fā)展空間。如公路稽征部門每年為公交企業(yè)減免規(guī)費185.9萬元。建設部門加大公交基礎設施建設投入，今年又計劃投建30座以上標準公交候車亭，計劃投資160萬建設回車場，投資620萬元征地30畝建設公交停車場和附屬用房800平方米。公安機關開展了“反扒”專項活動，促進了公交車治安情況的好轉(zhuǎn)。2004年10月至今，僅發(fā)案16起，比整治前下降了86.5%。五是市區(qū)公交事業(yè)的發(fā)展面臨著新的良好的機遇。隨著我市城市化進程加快，新區(qū)發(fā)展擺上政府工作議程，群眾出行對公交服務的需求量在擴大，依存度在提高，迫切希望能建立一個“安全、方便、舒適、快捷”的市區(qū)公交運輸系統(tǒng)，這為進一步發(fā)展公交事業(yè)提供了良好的社會群眾基礎。
市區(qū)公交建設存在的問題及原因分析
經(jīng)過多年的努力，我市公交事業(yè)正步入發(fā)展軌道，但市區(qū)公交建設良性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢尚未形成，公交建設面臨著一系列亟待解決的問題。
一是建設發(fā)展資金緊缺，場、站、臺等基礎設施建設嚴重滯后。目前，政府財政投入嚴重不足，公交企業(yè)投資主體單一，籌資渠道不寬，融資能力不強，建設發(fā)展資金緊缺，影響到公交基礎設施建設。根據(jù)城市公交規(guī)劃，市區(qū)道路至少需建設200多對400多座停靠亭。而目前除勝利路、南昌路僅有的11對22個外，大多數(shù)的公交線路均無?？客?。有的路段也只有個把站臺，無任何線路標示牌。公交線路起點、終點的回車場嚴重不足，至今仍沒有一條線路有政府明文認可的始、終站?；A設施建設滯后帶來了許多弊病，如隨地招手、隨地停車，造成無法準點到站、準點發(fā)車和正常運行，失去了公交車的公信度和對市民的吸引力；在路邊回車，既影響交通秩序又存在安全隱患。據(jù)統(tǒng)計，公交企業(yè)每月由于這方面原因給顧客帶來不便而收到的投訴電話125個左右、投訴信10封左右。
二是公交車數(shù)量不足，公交線路形不成網(wǎng)絡，公交服務供需矛盾大。按照“暢通工程”評價標準（C類城市三等），每萬人必須具備8.0標臺，計算需有公交車輛400部；但目前漳州市區(qū)僅達5.2標臺，僅有公交車輛153部，公交車臺數(shù)嚴重不足。加上市區(qū)道路建設布局不合理，斷頭路多，老城區(qū)人口密度大、路面窄，公交車無法行使，難于有效構造覆蓋整個市區(qū)的公交線路網(wǎng)絡，造成市民出行想乘公交車不方便，從而抑制了這方面的消費需求。另一方面，在一些人口密集、流動性大的居民小區(qū)、市區(qū)附近的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及旅游休閑景點，迫切需要開通公交線路，由于受各種因素制約一些地方尚未開通，已開通的地方車次少、候車時間長，限制了城市公交網(wǎng)絡的擴大和公交服務的拓展。
三是發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，公交線路拓延受“摩的”的強行阻攔，公交車運營虧損嚴重，經(jīng)營發(fā)展舉步維艱。對市區(qū)公交事業(yè)的發(fā)展，政府政策扶持不到位，突出的一點就是對與公交客運存在競爭關系的人力三輪車、二輪載客摩托車、無牌證“面的”和具有替代關系的私人摩托車、自行車的發(fā)展，在規(guī)劃、引導、管理等方面都不到位，沒有實施有效的管理限制政策。據(jù)有關部門統(tǒng)計，市區(qū)現(xiàn)有二輪摩托車12萬多輛，而且每天以70輛左右的數(shù)量在增長，成了發(fā)展公交事業(yè)一個掣肘。公交路線延伸到藍田開發(fā)區(qū)受“摩的”圍堵，矛盾激化，長期得不到解決，造成不得不停開。從公交企業(yè)內(nèi)部環(huán)境看，無論是長運集團公司還是公交公司，都未脫胎于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)，其管理經(jīng)營很多方面還沿襲計劃經(jīng)濟的做法和傳統(tǒng)，務實創(chuàng)新、銳意改革的企業(yè)文化還沒有形成。企業(yè)領導層還面臨著按照市場經(jīng)濟規(guī)律應用市場經(jīng)濟手段開拓業(yè)務的新課題。而且駕乘人員多為臨時招聘人員，流動性較大，加上工資待遇、社會保障較低，影響到素質(zhì)提高和服務優(yōu)化。內(nèi)外環(huán)境不優(yōu)，加上公交行業(yè)的公益性，服務、定價要考慮老百姓承受能力，使公交車運營嚴重虧損。自2000年至2005年3年期間，我市公交企業(yè)虧損515萬元，成了進一步發(fā)展壯大的一大難題。
歸結(jié)起來，當前我市公交存在“四個不到位”，即車輛配備不到位，線路站臺設施不到位，資金投入不到位，服務環(huán)境不到位。
以上這些問題的存在，其原因是多方面的。既有客觀原因，也有主觀原因；既有政府的外部原因，也有企業(yè)的內(nèi)部原因。而最根本、深層次的原因則是公交定性、定位有偏差、發(fā)展戰(zhàn)略不明確和經(jīng)營管理的體制、機制未理順。
一是公交定位不明確，公交優(yōu)先不落實，政府扶持不到位。從我市目前的情況看，公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略并沒有明確和牢固樹立起來。在眾多的城市交通工具中，各相關部門對是否把公交車作為市民出行的主要交通工具尚未形成共識，因此，就未能對其他交通工具制定和實施有效的、與公交優(yōu)先相配套的管理政策。城市公交企業(yè)在市場化進程中具有雙重性，作為公益性公用事業(yè)企業(yè)，其定性在實際工作中沒有得到切實保證，尤其是在財力比較緊張的情況下，政府往往把公交企業(yè)作為微觀經(jīng)濟主體和市場運營主體，在公益性與盈利性關系處理上片面強調(diào)后者，要求其實現(xiàn)自我經(jīng)營、自負盈虧，致使公交建設投入嚴重不足，歷史欠帳多。
二是城市公交規(guī)劃、建設滯后。城市總體規(guī)劃是城市公交規(guī)劃的依據(jù)。過去幾年，我市城市總體規(guī)劃每五年進行一次調(diào)整，幾經(jīng)調(diào)整，而城市公交規(guī)劃建設自1995年編制雖經(jīng)二次修編，但都跟不上城區(qū)總體規(guī)劃的調(diào)整，存在著公交規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃，一些重要的公交基礎設施未能納入城市規(guī)劃之中；有的雖然做了局部規(guī)劃，卻沒有得到很好執(zhí)行，僅停留在規(guī)劃圖上。目前，我市存在的公交基礎設施滯后，公交線路網(wǎng)絡不全，市民出行“望車興嘆”的問題與規(guī)劃工作不無關系。
三是公交管理體制、運營機制不順，發(fā)展制約因素多。從管理體制上看，一個突出問題是公交企業(yè)依然沒有脫離計劃經(jīng)濟體制的束縛，企業(yè)經(jīng)營活動被政府行政審批控制著，如新開公交線路及其延伸、票價制定、人事安排等，都缺乏必要的自主權，在一定程度上仍是政府附屬物。同時，存在著多頭交叉管理的現(xiàn)象，有權管理的部門多達10多個，許多問題難以協(xié)調(diào)和解決。如建設部門負責市區(qū)范圍內(nèi)的公交線路規(guī)劃管理，而跨出城區(qū)的公交線路則由交通部門負責審核批準。目前在全市19條公交線路153部車輛中有9條、26部車輛屬跨出城區(qū)運行的路線，歸交通部門批準、管理。在我市公交線路已跨城區(qū)范圍經(jīng)營的情況下，建設、交通等部門的協(xié)調(diào)問題顯得日益突出。在運營機制上，我市走的是獨家壟斷經(jīng)營，實行集團化管理的發(fā)展模式，由市長運集團公司與市公交公司共同管理，實行線路經(jīng)營權與場、站、臺建設經(jīng)營權“兩權”分離，雖然這一模式在實現(xiàn)公交事業(yè)起步時曾起過積極的作用，但隨著城區(qū)擴展已暴露出許多不適應的問題，如人力資源無法綜合使用，公交公司有人無事做，而長運集團公司每年要招聘200人；優(yōu)勢無法充分發(fā)揮，長運集團公司有資金優(yōu)勢，卻無場、站、臺等基礎設施的建設經(jīng)營權，公交公司有經(jīng)營權卻受到資金“瓶頸”制約。管理體制、運營機制不順已成了公交事業(yè)發(fā)展的一大制約因素。
四是公交企業(yè)自我積累、自我發(fā)展的機制尚未形成，發(fā)展后勁不足。公交企業(yè)是公益性的公用事業(yè)單位，可以虧損經(jīng)營，由政府給予財政補貼。但它畢竟還是企業(yè)，還得講求企業(yè)賴以生存和發(fā)展的經(jīng)濟效益，不能因為承擔著一定的社會職能和政府賦予的任務，在發(fā)展問題上就一味地訴求于政府的財政補貼和政策扶持。從目前情況看，我市的公交企業(yè)還不同程度地存在著這種情況，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下微觀經(jīng)濟主體等、靠、要的思想較濃，還不能很好地適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求，積極運用資產(chǎn)經(jīng)營和資本經(jīng)營的手段，通過改革來打破發(fā)展制約瓶頸。在政府資金支持、政策扶持不到位的情況下，企業(yè)陷于嚴重的虧損經(jīng)營中。這種運行機制所產(chǎn)生的問題暴露無遺，亟待解決。
進一步推進我市市區(qū)公交建設的建議
市區(qū)公共交通是城市的窗口，是城市的動態(tài)形象工程，是城市建設與發(fā)展進程中的基礎性與先導性行業(yè)，對發(fā)展城市經(jīng)濟和提高城市文明程度有著積極的推動作用。必須站在貫徹落實“三個代表”重要思想的高度，把市區(qū)公交建設作為為民辦實事的一項民意工程切實抓好。為此，我們建議：
（一）牢固樹立公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，明確公交定位，為公交建設創(chuàng)造良好環(huán)境。公交優(yōu)先是克服市區(qū)人多地少、車多路少、擁擠堵塞等矛盾和環(huán)境污染等問題的首選，是各地在城市發(fā)展過程形成的一條經(jīng)驗性共識。公交優(yōu)先包括政策優(yōu)先，投資優(yōu)先，規(guī)劃用地優(yōu)先，通行時間優(yōu)先。先進地區(qū)的經(jīng)驗表明，在公交企業(yè)起步階段，政府要從公用事業(yè)的角度更多給予政策傾斜，企業(yè)一旦走上了自我發(fā)展的軌道，則要以市場經(jīng)營主體的身份，更多地按市場經(jīng)濟規(guī)律來發(fā)展壯大。鑒于我市公交企業(yè)處于起步階段，政府在資金支持上要加大投入，在條件允許下，設立城市公交發(fā)展專項資金用于公交場站等基礎設施建設，對列入今年工作計劃的建設項目，要狠抓落實；抓住市區(qū)道路改造建設已完成這一有利時機，加快公交?？客?、線路牌等的修建、調(diào)整。對郊區(qū)已開通的公交線路要盡快建設簡易的停靠點和線路牌。在政策扶持上，要加大市區(qū)對人力三輪車、摩托車等交通工具的整治力度，按照市區(qū)嚴禁摩托車載人，逐步取締人力三輪車載人、限制摩托車報牌數(shù)、減少自行車“三步走”的工作思路，把“限制”擺上工作日程，適時實施規(guī)范、取締的政策。在目前情況下，建議對部分路段實施交通管制，開辟公交專用線，形成公交綠色通道。
（二）要加強規(guī)劃工作，提高城市公交規(guī)劃建設水平。處理好公交規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接關系，研究、界定城區(qū)范圍，要提高城市總體規(guī)劃的水平，以科學、權威的城市總體規(guī)劃來指導和規(guī)范公交規(guī)劃建設。在新區(qū)規(guī)劃建設中，要吸取老城區(qū)的經(jīng)驗教訓，把城市公交建設的發(fā)展納入城市建設的整體規(guī)劃，克服公交規(guī)劃滯后于城市規(guī)劃、公交建設滯后于規(guī)劃的情況，把公交基礎設施的規(guī)劃建設納入城市總體規(guī)劃，實行同步規(guī)劃、同步建設，同步發(fā)展，做到城市規(guī)劃建設到哪里，公交規(guī)劃建設到哪里。
（三）理順關系，創(chuàng)新體制，推動“大公交”的建設。我市城市公交建設所涉及的政府職能部門之間要理順關系，形成合力，共同推進公交事業(yè)的發(fā)展。建議政府首先從全局的高度，理順職能部門與公交企業(yè)之間關系，促進當前困擾公交發(fā)展的一些具體問題能夠早日解決。如公交線路和公交旅游專線的開通、延伸，公交建設稅費的減免，給予限制性優(yōu)惠，城市公交車輛運行范圍的界定等等。其次是促進、指導公交企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營機制。實踐證明，“兩權”分離的運營機制已形成公交事業(yè)進一步拓展的制約因素，適應城市建設和群眾需要，發(fā)展“大公交”，就必須積極推進更深層次的體制改革，合理資源配置。當前公交企業(yè)經(jīng)營上有幾種可供選擇的模式，即獨家壟斷、集團化經(jīng)營，成立新興公交公司參與市場競爭，個體承包經(jīng)營，實行市場準入、政府授權經(jīng)營，拍賣線路、行業(yè)主管監(jiān)督等。對此，要在借鑒廈門等地做法的基礎上，采用一套適合我市實際的運營機制和發(fā)展模式。
（四）積極推進公交企業(yè)積累機制的形成，努力實現(xiàn)自我發(fā)展，營造企業(yè)內(nèi)良性循環(huán)。政府在加大對公交企業(yè)資金支持和政策扶持的同時，還要引導和鼓勵其按市場規(guī)律辦事，形成滾動積累，實現(xiàn)自我發(fā)展，做到公益性和效益性的有機結(jié)合。要積極加強和改善經(jīng)營管理，向內(nèi)部管理要效益。要積極開展公交行業(yè)文明創(chuàng)建，通過實施文明公交車、站、點整治規(guī)劃，提高駕乘人員的素質(zhì)，發(fā)揮其在公交車上文明建設的勸導、輔導、倡導的作用，更好地提供優(yōu)質(zhì)服務，增強公交運輸?shù)墓哦群臀?，?chuàng)造出更好的經(jīng)濟效益；抓好公交企業(yè)領導班子建設，形成一個務實創(chuàng)新、銳意改革的領導層，帶領員工艱苦創(chuàng)業(yè)。市政府要研究探討靈活的投入機制，為社會資本、民間資本注入開辟渠道，提供平臺，集社會、政府和企業(yè)三方面的力量推進公交建設。要利用現(xiàn)有的企業(yè)資產(chǎn)，按市場化經(jīng)營的改革取向，加大資產(chǎn)、資本經(jīng)營的力度，特別在線路經(jīng)營權、場站建設經(jīng)營權、廣告使用權等方面多做文章，以經(jīng)營城市的理念促進效益的提高。鑒于目前公交企業(yè)依靠主業(yè)進行自我積累的能力還不強，建議市政府借鑒廈門市的做法，允許公交公司拓展經(jīng)濟范圍，增強其積累和發(fā)展的能力，實現(xiàn)我市公交事業(yè)建設的新突破。
