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人民代表大會制度是適合我國國情、體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治制度。它在幾十年的實踐中經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，也面臨著不斷創(chuàng)新的課題。各級人大及其常委會作為由人民選舉產(chǎn)生、代表人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，肩負(fù)著保護(hù)人民合法權(quán)利，引導(dǎo)和組織人民群眾參與管理國家和社會事務(wù)，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要使命。當(dāng)前，在推進(jìn)政治文明建設(shè)中，發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，完善權(quán)力構(gòu)建和運(yùn)作的民主機(jī)制，保證人民群眾依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的廣泛權(quán)利和自由，使國家權(quán)力運(yùn)作體現(xiàn)秩序和正義，是建設(shè)社會主義政治文明必須認(rèn)真研究的一個重要問題。

一、現(xiàn)代民主政體下的公共權(quán)力應(yīng)具有的本質(zhì)特征

政治文明是人類文明的重要方面，是關(guān)于公共權(quán)力的合理化和人道化制度安排。在當(dāng)代，一種政治生活方式要想被人公認(rèn)為是文明的政治生活方式必須滿足以下條件或符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

首先，公共權(quán)力產(chǎn)生必須具有合理性。人類政治生活的合法性基礎(chǔ)最終的、最合乎理性的形態(tài)是一種法理型的合法性建構(gòu)。只有將政治生活的最終基礎(chǔ)建立在以憲法為重要特征的憲政理念之上，權(quán)力的行使才具有合法性和穩(wěn)定性。法理型合法性政治體制的設(shè)立，在功能上為國家政治提供了一個穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，并且在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)各種政治價值目標(biāo)。而在現(xiàn)代社會中，只有按照人民主權(quán)原則，采取平等的普遍的選舉形式產(chǎn)生的公共權(quán)力（國家權(quán)力）才具有合理性。

第二，公共權(quán)力的政治行為必須具有拘束性。這就是公共權(quán)力的政治行為的被約束性。公共權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)作必須是有規(guī)則的合規(guī)范的，以便使管理相對人能夠?qū)矙?quán)力系統(tǒng)的運(yùn)作形成穩(wěn)定的預(yù)期，從而可以從容有效地計劃自己的行動和事務(wù)。人類經(jīng)過幾千年的探索和嘗試，終于發(fā)現(xiàn)，憲政和法治是規(guī)范公共權(quán)力系統(tǒng)的相對滿意制度安排。在憲政法治之下，公共權(quán)力的邊界受到嚴(yán)格限制，權(quán)力運(yùn)作的方式受到嚴(yán)格的規(guī)定，越權(quán)行政和濫用職權(quán)都將受到法律的追究。只有公共權(quán)力的政治行為能夠受到各種因素的制約而使之不能為所欲為的時候才是合理的，才能算作政治文明。對于現(xiàn)代政治文明來說，約束公共權(quán)力的因素主要有三個方面：一是法，包括憲法和法律；二是制度，包括正式的制度和非正式的制度，有形的制度和無形的制度；三是程序，如各種議事的程序、選舉和表決的程序、權(quán)力運(yùn)行的程序、信息傳送、處理與反饋的程序，等等。受法的制約，特別是受憲法的制約是對現(xiàn)代社會公共權(quán)力的政治行為合理性的基本要求，也是現(xiàn)代政治文明的基本要求，并且使憲法的權(quán)威處于至高無上的地位。這是一個逐漸實現(xiàn)法治的過程。只有公共權(quán)力的政治行為受到拘束，才能使公共權(quán)力的政治行為規(guī)范化。才可以杜絕權(quán)力運(yùn)行中的隨意性。

第三，公共權(quán)力與人民之間的關(guān)系必須具有合理性。由于公共權(quán)力產(chǎn)生的方式不同，它和人民的關(guān)系模式也不同。例如在古代政治文明中，皇帝是天子，而人民則是從屬于他的臣民。但這種關(guān)系符合當(dāng)時時代社會生活和政治生活的要求，因而被認(rèn)為是合理的。而在現(xiàn)代社會中，由于公共權(quán)力是按照人民主權(quán)原則，在民主制度中產(chǎn)生的，這就決定了公共權(quán)力與人民的關(guān)系必然是在政治上、法律上平等的關(guān)系。這種平等的關(guān)系貫徹得越徹底，則現(xiàn)代政治文明的程度也就越高。第四，公民的基本人權(quán)必須受到保障。公民享有基本人權(quán)是現(xiàn)代政治的產(chǎn)物。在一個自由社會，目標(biāo)和理想的設(shè)定，利益和幸福的追求是公民不可剝奪的一項基本人權(quán)，任何人都有通過自己的努力改善自己境遇的權(quán)利和能力。但公民實現(xiàn)這些是需要公共權(quán)力保障的。為了更好地保護(hù)公民的權(quán)利，促進(jìn)公民利益的實現(xiàn)，一個社會必須有一整套健全的機(jī)制如公民自我表達(dá)機(jī)制、政治參與機(jī)制和組織代表機(jī)制保證公民的利益要求能夠及時暢通地到達(dá)公共權(quán)力系統(tǒng)。這是公共權(quán)力系統(tǒng)提供公民所需服務(wù)的邏輯前提。而人民要實現(xiàn)自己的主權(quán)，其前提則是必須享有為進(jìn)行政治活動而不可缺少的各種政治權(quán)利。然而人民應(yīng)該享有的各種政治權(quán)利并不是可以自然而然地獲得的。由于實際上在人民與國家的關(guān)系中人民處于弱勢地位，因此，人民應(yīng)該享有的各種政治權(quán)利必須由國家給予保證和保護(hù)。國家對于人民政治權(quán)利保障的狀況便反映了政治文明的程度。保障狀況越好，政治文明程度越高。第五、公民和社會對公共權(quán)力能進(jìn)行有效地監(jiān)督。公共權(quán)力系統(tǒng)是公民為實現(xiàn)自身權(quán)利和自設(shè)理想與目標(biāo)而建構(gòu)的權(quán)威性管理組織，它的權(quán)力源于公民的政治授權(quán)，權(quán)力運(yùn)行的宗旨則在于保護(hù)公民的自由，維護(hù)公民的權(quán)利，促進(jìn)公民自設(shè)理想與目標(biāo)的實現(xiàn)。然而，公共權(quán)力系統(tǒng)自產(chǎn)生之日起即具有相對自主性，其中的一個重要表現(xiàn)就是對社會的脫離和對公共利益的偏離，公共權(quán)力系統(tǒng)也因此由一種服務(wù)性的力量蛻變成一種壓迫性的力量。為了防止公共權(quán)力系統(tǒng)的性質(zhì)蛻變，一個民主社會必須重視建立對公共權(quán)力系統(tǒng)的政治和法律控制機(jī)制，如選舉制度、罷免制度、司法審查制度、責(zé)任追究制度，與此同時，還必須有公民對公共權(quán)力系統(tǒng)的批評和監(jiān)督。

二、我國現(xiàn)階段公共權(quán)力構(gòu)建和運(yùn)作的功能缺失

我國現(xiàn)階段公共權(quán)力的構(gòu)建和運(yùn)作方式是歷史的產(chǎn)物，其功能在不斷地完善。但用歷史和現(xiàn)實的眼光以及法哲學(xué)的思維來辨析，我國現(xiàn)階段公共權(quán)力構(gòu)建和運(yùn)作存在功能缺失。

（一）國家權(quán)力分配體制不夠明確。關(guān)于一國公共權(quán)力的分配以及規(guī)范有效行使的問題，一直是困擾人類社會政治制度設(shè)計者的一道難題。西方資產(chǎn)階級建立政權(quán)后大多相信人類人性的不夠理性向善，為防止權(quán)力的異化以及出現(xiàn)集權(quán)專制的危險，多對國家權(quán)力進(jìn)行分立與制衡，以權(quán)力制約權(quán)力。憲政精神中，除自由外，莫過于對“分權(quán)”的強(qiáng)調(diào)了。馬克思、恩格斯批判過資產(chǎn)階級權(quán)力分立的階級實質(zhì)，但并不是反對權(quán)力應(yīng)該分立，“議行合一”模式并不是對社會主義政治體制的模范設(shè)計。為貫徹人民主權(quán)的憲法首要原則，對國家權(quán)力進(jìn)行合理配置使之規(guī)范有效運(yùn)轉(zhuǎn)十分重要。我國現(xiàn)行憲法這在這方面的規(guī)定占了很大篇幅，表達(dá)了立憲者對國家權(quán)力分配的極端關(guān)注。人民主權(quán)憲法原則在我國是通過人民代表大會的形式來予以實現(xiàn)的。但從憲法文本上看，對中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)、事權(quán)劃分體系很不明確，這使得中央與地方關(guān)系在實踐“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)同時又發(fā)揮地方的主動性積極性”原則時無確定的規(guī)范，導(dǎo)致在權(quán)力運(yùn)行中時常出現(xiàn)“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死又放”的狀況，20多年許多項改革實踐多次證明了這一點。在這方面，法律界和法學(xué)界關(guān)注的焦點已集中到了中央和地方的立法權(quán)范圍的適當(dāng)劃分上來，我國憲法對立法權(quán)限劃分問題作了原則規(guī)定，但對哪些事項應(yīng)由什么機(jī)關(guān)立法沒有具體規(guī)定。因此，在實踐中越權(quán)立法現(xiàn)象時有發(fā)生。有些應(yīng)當(dāng)由中央立法規(guī)范的事項，地方以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章形式作出規(guī)范，有些應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法規(guī)范的事項，行政機(jī)關(guān)以行政法規(guī)或行政規(guī)章作出規(guī)范，等等。由此看來，實踐人民主權(quán)的憲法原則科學(xué)劃分各國家機(jī)關(guān)以及依法規(guī)范中央與地方關(guān)系，在我國還有一個較長的逐步貫徹、實現(xiàn)的過程。

（二）公民基本權(quán)利與自由保障乏力。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案，首次將人權(quán)概念引入憲法，明確規(guī)定“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”。這是中國民主憲政和政治文明建設(shè)的一件大事，是中國人權(quán)發(fā)展的一個重要里程碑。從我國憲法的宣言性規(guī)定上看，基本人權(quán)是中華人民共和國的一切公民平等享有的。但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和制度慣性的雙重制約，憲法中規(guī)定的基本人權(quán)在實踐中并未實現(xiàn)享有上的普遍化。也就是說，在人權(quán)實踐中存在著人權(quán)主體的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、最低生活保障權(quán)、基本健康醫(yī)療保障權(quán)等方面，農(nóng)村居民是沒有享受到城市居民平等權(quán)利的，而在選舉權(quán)方面，農(nóng)民的選舉權(quán)利與城鎮(zhèn)居民的選舉權(quán)利也是不等值的。以身份為依據(jù)，克減、限制一部分人的基本人權(quán)，而優(yōu)先保障另一部分人的基本人權(quán)，是違背人權(quán)的基本原理的。不可否認(rèn)，憲法規(guī)定的權(quán)利與自由要受社會歷史與現(xiàn)實條件的制約，但關(guān)鍵是隨著全球在經(jīng)濟(jì)、法律乃至人權(quán)保障領(lǐng)域合作與一體化的進(jìn)程加快，中國在人權(quán)保障的功能方面必須強(qiáng)化，否則，便會被視為違背現(xiàn)代憲政人文關(guān)懷的價值取向與時代精神。現(xiàn)行憲法在人權(quán)保障與自由方面滯后于現(xiàn)實的一個很重要的因素是自由精神的缺位，憲政精神里，自由是始終處于至尊地位的。相信隨著對自由認(rèn)識的加深和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國現(xiàn)行憲法在自由價值取向上的缺失會不斷得到彌補(bǔ)。

（三）公共權(quán)力運(yùn)作程序缺乏規(guī)范。運(yùn)作程序不規(guī)范是公共權(quán)力功能價值缺失的表現(xiàn)之一。譬如在選舉方面，根據(jù)憲政精神以及我國憲法的民主原則看，國家的公職人員包括人大代表、人大常委會組成人員、政府首長、司法機(jī)關(guān)的首長等都應(yīng)該由選舉產(chǎn)生。民主價值的實現(xiàn)在相當(dāng)程度上依賴選舉的功能。但現(xiàn)行憲法、選舉法對選舉的規(guī)定是很不具體非常原則化的。事實上，選舉至少還要堅持幾條起碼的規(guī)則，總得要遵循一個公正的程序。執(zhí)政黨向國家機(jī)關(guān)推薦候選人、符合法定人數(shù)的代表聯(lián)名推薦候選人應(yīng)具有同等的法律地位，但事實上并非如此。選舉在憲法上沒有“等額”“差額”的區(qū)分，在實際運(yùn)作過程中卻有很大差別，有些機(jī)關(guān)好像可以不要民主選舉；等等。在監(jiān)督方面，各級人大及其常委會的監(jiān)督，是我國權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它對執(zhí)政黨、對由其產(chǎn)生的行政、審判、檢察機(jī)關(guān)和國家軍委、以及各政黨、團(tuán)體、群眾組織都有監(jiān)督權(quán)。人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，在于它與任免權(quán)相結(jié)合，并以任免權(quán)為基礎(chǔ)。但由于憲和法律缺乏一個可行的程序設(shè)置，人大及其常委會選舉、任免權(quán)的行使存在十分嚴(yán)重的形式化現(xiàn)象，進(jìn)而使人大的監(jiān)督職能一直未能得到有效的發(fā)揮。這種狀況必然導(dǎo)致由人大及其常委會選舉、任命的人員并不真正向人大及其常委會負(fù)責(zé)，人大及其常委會也無法對其進(jìn)行監(jiān)督，使人大及其常委會法定的各項職權(quán)無法得到真正落實。人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職能是憲法明文規(guī)定的，但在憲法上又沒有授權(quán)人大及其常委會來審查法律法規(guī)和公權(quán)力行為的合憲性，憲法中更沒有如何在程序上規(guī)范憲法監(jiān)督的條款，使得憲法在政治與社會生活實踐中的權(quán)威性大受減損。由于公共權(quán)力運(yùn)作缺乏程序規(guī)范，加上監(jiān)督不到位，在國家生活中就形成了有法不依、權(quán)力壟斷和權(quán)力擴(kuò)張的不良現(xiàn)象。這種不良現(xiàn)象造成了對國家利益的對抗和侵犯，對其它部門、地區(qū)利益的排斥，對被管理對象利益的無償剝奪。

三、完善權(quán)力構(gòu)建和運(yùn)作民主機(jī)制的理性思考

政治文明主要包括國家政治制度、法律制度和民主制度三方面內(nèi)容，其中政治制度是核心，法律制度是保障，民主制度是基礎(chǔ)，三者彼此聯(lián)系，相互影響，協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)成了政治文明的統(tǒng)一體。因而，建設(shè)社會主義政治文明的過程，實際上就是完善社會主義政治制度、法律制度和民主制度的過程。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在國家政治制度體系中居于核心地位，它的發(fā)展和完善是衡量整個國家政治制度建設(shè)水平和完善程度的根本標(biāo)志，決定著國家政治制度的最終發(fā)展方向。各級人民代表大會及其常務(wù)委員會是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。因此，要明確人民代表大會制度和人大工作與政治文明建設(shè)的基本關(guān)系，明確完善人民代表大會制度和加強(qiáng)人大工作對推進(jìn)政治文明建設(shè)的重要作用。

（一）加強(qiáng)立法工作，合理配置公共權(quán)力，形成完備的法律體系。一個國家的權(quán)力如何構(gòu)建以及如何運(yùn)作是靠法律來規(guī)范的。政治法制化，是政治文明的基本保證。加強(qiáng)立法就是要以憲法的最高法律效力確認(rèn)政權(quán)的合法性；宣告并保障公民的基本權(quán)利和自由；通過調(diào)整重大政治社會關(guān)系保障政權(quán)的穩(wěn)定性。在國家與公民之間，劃定國家權(quán)力的范圍，限制政府的公共權(quán)力，尊重和保障公民的人權(quán)；在國家機(jī)關(guān)之間，進(jìn)行合理的權(quán)力配置，規(guī)定各機(jī)關(guān)的設(shè)置、相互關(guān)系及其權(quán)限和責(zé)任；在中央和地方之間，劃分各自的權(quán)限和職責(zé)，形成中央與地方恰當(dāng)?shù)睦娓窬郑ＷC兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)、平衡與和睦。改革開放二十年來，我國立法工作取得了較大的發(fā)展，制定了大量的法律法規(guī)，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系，國家政治生活．經(jīng)濟(jì)生活和社會生活等方面已基本上有法可依。但同時，我們必須看到立法中存在的問題與不足。首先，規(guī)范“民”的行為法律多，而規(guī)范“官”的行為的法律少。許多重要的，基本的法律如《政黨法》、《監(jiān)督法》、《政務(wù)公開法》、《新聞法》等尚未制定出來。其次，立法中部門利益、地方利益傾向明顯。再次，法律的立、改、廢都存在較大的隨意性，缺乏科學(xué)、合理的規(guī)劃。有些質(zhì)量低劣、嚴(yán)重不合時宜的法律法規(guī)，在長時間內(nèi)得不到修改或廢除。面對這些問題，我們必須切實轉(zhuǎn)變立法思想，大力加強(qiáng)立法工作。并且在立法中體現(xiàn)立法正義，建立起以民主為精髓有民意表達(dá)機(jī)制，注重立法體系的統(tǒng)一性、內(nèi)容的一般性、法條的可操作性。從全局出發(fā)，有步驟、有規(guī)則、有預(yù)見地開展立法工作，使法律體系的發(fā)展與社會發(fā)展的客觀實際相適應(yīng)。

（二）嚴(yán)格依法辦事，樹立憲法和法律極大的權(quán)威。博登海默指出，法律體系的全部意義不僅僅在于制訂和頒布良好的、科學(xué)的法律，還在于被切實執(zhí)行。依法治國，建設(shè)社會主義政治文明，關(guān)鍵就在于樹立憲法和法律至高無上的權(quán)威。一切國家機(jī)關(guān)，武裝力量、各政黨、各社會團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民都必須遵守憲法和法律，對一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。首先，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須依法執(zhí)政。政黨政治是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志。在我國，中國共產(chǎn)黨處于長期執(zhí)政的地位，黨作為我國政治生活的核心，直接領(lǐng)導(dǎo)立法、行政、司法等各項工作。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨模范地遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，就能夠極大地推動依法治國方略的落實，就能夠極大地推動社會主義政治文明建設(shè)的進(jìn)程。反之，黨不遵守憲法和法律，就不能保證行政機(jī)關(guān)依法行政和司法機(jī)關(guān)的司法公正，依法治國，建設(shè)社會主義政治文明最終不能實現(xiàn)。因此，必須改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使黨真正做到依法執(zhí)政、文明執(zhí)政。其次，各級政府必須依法行政。建立法治國家最直接的目的就是規(guī)范和限制政府權(quán)力。從西方國家法治產(chǎn)生和發(fā)展的歷史來看，法治一開始是作為政府的對立物而出現(xiàn)的。依法行政要求，（1）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定的權(quán)限來從事行政行為，“無法律即無行政”，嚴(yán)禁超越法律行使職權(quán)。（2）行政機(jī)關(guān)在行使法定職權(quán)，從事行政活動時，必須嚴(yán)格依法辦事。這里的“依法”，既包括依實體法，也包括依程序法。（3）行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。（4）遵守公認(rèn)的政治倫理和從政道德。當(dāng)然，道德約束僅僅是一種“軟約束”，對政府官員的約束力十分有限。必須使從政道德法治化，才能產(chǎn)生威懾力。要學(xué)習(xí)借鑒西方國家的做法，加強(qiáng)從政道德立法，用法律約束黨政干部的從政道德行為。再次，司法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格、公正司法。司法是匡扶社會正義的最后一道防線，是體現(xiàn)一個國家政治文明、法治文明的窗口。在現(xiàn)代社會，法治的實踐狀態(tài)在很大程度上體現(xiàn)在司法上。公正，是對司法的基本要求。惟有司法公正，國家法制才有權(quán)威，社會才能安寧穩(wěn)定，人民才有最后的依靠；司法不公，則必然導(dǎo)致冤無處伸，理無處訴的情況，社會將完全喪失對法律的信任。司法公正，包括程序公正和實體公正。二者相互依賴，缺一不可。實體公正以程序公正為前提，程序公正以實體公正為依歸。沒有實體公正，程序公正就會毫無價值，而沒有程序公正，實體公正就會成為泡影。

（三）完善監(jiān)督制度，建立依法有效的公共權(quán)力制約機(jī)制。完善、有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是現(xiàn)代政治文明的一個重要內(nèi)容。權(quán)力失去監(jiān)督就會被濫用甚至產(chǎn)生腐敗，政治文明也就無從談起。近幾年，各級人大及其常委會在履行監(jiān)督職責(zé)方面，做了大量工作，取得了一定成效，但還存在許多不足之處，尢其是憲法實施監(jiān)督基本處于空白，其它方面也是監(jiān)督手段單一，監(jiān)督力度不大，監(jiān)督效果不盡如人意。當(dāng)務(wù)之急是，建立健全一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制。

1．完善監(jiān)督程序，規(guī)范監(jiān)督工作。我國的憲法、地方組織法等法律規(guī)定了視察、檢查、詢問、質(zhì)詢、撤職、罷免等一些監(jiān)督形式，但對監(jiān)督程序的規(guī)定過于原則抽象，法律責(zé)任不夠明確，可操作性不強(qiáng)。要切實加強(qiáng)監(jiān)督工作，就必須規(guī)范監(jiān)督程序。一方面，全國人大應(yīng)盡早出臺監(jiān)督法，對人大監(jiān)督的范圍、方式、程序、時效、責(zé)任、處置等予以明確規(guī)定，使監(jiān)督工作有法可依；另一方面，在監(jiān)督法尚未出臺的情況下，地方人大及其常委會應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大膽探索，制定相關(guān)辦法，將那些經(jīng)過實踐證明切實可行的監(jiān)督程序進(jìn)行初步規(guī)范，這樣既便于現(xiàn)階段監(jiān)督工作的有效開展，又可以為監(jiān)督法的出臺積累經(jīng)驗。對于憲法實施監(jiān)督，要學(xué)習(xí)和借鑒人類政治文明的優(yōu)秀成果，由全國人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會或成立專門的憲法法院，負(fù)責(zé)違憲審查和憲法實施監(jiān)督。

2．加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督實效。目前，地方人大監(jiān)督工作中仍然存在軟性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少；程序性監(jiān)督多，實效性監(jiān)督少；會上監(jiān)督多，會后監(jiān)督少；對事監(jiān)督多，對人監(jiān)督少等問題。要改變這種監(jiān)督不力的局面，各級人大及其常委會應(yīng)善于綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段，特別要適時大膽地采用一些如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等剛性監(jiān)督方式。在注意各種監(jiān)督方式互相配合和綜合運(yùn)用的同時，要大膽探索創(chuàng)新，嘗試新的有效的監(jiān)督方式。要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，不僅要在視察、檢查中突出實質(zhì)性內(nèi)容，克服“走過場”的形式主義毛病，而且要對整改情況再進(jìn)行“回頭”式的視察、檢查，以提高監(jiān)督實效。

3．?dāng)U大監(jiān)督范圍，消除監(jiān)督盲區(qū)。由于受法律規(guī)定的局限以及有關(guān)因素的影響，人大監(jiān)督工作還存在一些盲區(qū)，其中，對政府決策監(jiān)督、對政府規(guī)范性文件的審查和對地方垂直部門的監(jiān)督尤為薄弱。政府制定規(guī)范性文件等抽象行政行為，是其實施具體行政行為的依據(jù)，也是其行政行為的組成部分。而在人大監(jiān)督工作中常常重視了對具體行政行為的監(jiān)督，而忽視了對抽象行政行為的監(jiān)督。只有加強(qiáng)對政府制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督，嚴(yán)格審查其合法性和合理性，并對不合法的內(nèi)容或程序責(zé)成糾正或予以撤銷，才能從源頭上規(guī)范政府及其部門的具體行政行為。受上級機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門一般是行政執(zhí)法部門，他們的行政行為對本地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)和人民生活影響較大，關(guān)系到本地區(qū)的依法治理。我國憲法規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。因此，人大理應(yīng)對他們的行政行為實施一定的監(jiān)督，但監(jiān)督方式可以有所不同。

（四）增強(qiáng)全民的法律意識和法制觀念，實現(xiàn)自覺守法。美國著名法學(xué)家伯爾曼說過，“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)。”他還指出，“確保遵從規(guī)則的因素如信任、公正、可靠性的歸屬感，遠(yuǎn)比強(qiáng)制力更為重要?！睆?qiáng)制不能成為人們守法的根本資源——這是守法自覺化的必要要求。要實現(xiàn)自覺守法，除了有良好的法律，執(zhí)法者也遵守法律等條件外，還需要人們的法律觀念和法律意識得到實質(zhì)性的提高。如果沒有現(xiàn)代法律觀念，沒有公民對法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛圍就不能形成，法治就不可能實現(xiàn)。而要增強(qiáng)全體公民的法律意識和法制觀念，就必須堅持不懈地進(jìn)行法制教育和法律宣傳，使人人知法，懂法，樹立正確的法律價值觀。與此同時，還要加強(qiáng)公民道德建設(shè)。政治的道德化，是政治文明的重要基礎(chǔ)，對整個社會道德的建設(shè)和發(fā)展起著重要的引導(dǎo)作用和影響作用。因此，各級人大及其常委會要認(rèn)真搞好普法的督導(dǎo)工作。把學(xué)法、用法、守法、維護(hù)自已的合法權(quán)益內(nèi)化為人們自覺行動。“真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護(hù)法律?！?/p>

主要參考文獻(xiàn)：

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3、李林肖君擁《中國憲法的憲政取向與缺失－－基于中國現(xiàn)行憲法的文本分析》

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6、齊延平：《人權(quán)與法治》山東人民出版社2003年版，第83頁。

7、國務(wù)院新聞辦公室：《中國的人權(quán)狀況》，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第3頁。（公務(wù)員之家整理）