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現(xiàn)代政治是政黨政治，法治既是對(duì)人治而言，也是對(duì)黨治而言。所謂政治體制改革，就其起步階段而言，和黨政分開、建立法治社會(huì)其實(shí)是一個(gè)意思。黨政分開是建立法治社會(huì)的前提條件。政治體制改革一波三折，關(guān)鍵在于對(duì)“黨政分開”存在許多錯(cuò)誤理解，“放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)”，就是最大的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。黨政合一，黨凌駕于法律之上，就做不到法律面前人人平等，更談不上建設(shè)現(xiàn)代法治國家。因?yàn)閷Ｖ茋乙彩侵v“法制”的，政府可以任意制定法律，“依法行政”之說，并不代表它是法治國家。真要把中國建設(shè)成一個(gè)法治國家，首先就要落實(shí)憲法第五條的規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律；任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

（一）

中共在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)最艱苦的時(shí)期確立了黨政軍“一元化”領(lǐng)導(dǎo)模式，這一模式的影響在奪取全國政權(quán)后，仍然繼續(xù)存在。但是，在建國初期，黨的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于黨政分開還是有比較明確認(rèn)識(shí)的，即：黨的政治領(lǐng)導(dǎo)必須通過政府來組織實(shí)施，通過黨在政府中的黨員來貫徹執(zhí)行，黨組織不能從外部直接指揮政府，不能直接向群眾發(fā)號(hào)施令。1950年4月13日，政務(wù)院總理就黨政關(guān)系問題指出：我們已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了國家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號(hào)令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出。由于過去長期戰(zhàn)爭(zhēng)條件，使我們形成了一種習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊(duì)中更是如此。現(xiàn)在進(jìn)入和平時(shí)期，又建立了全國政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。黨的方針、政策要組織實(shí)施，必須通過政府，黨組織保證貫徹。黨不能向群眾發(fā)命令。1951年10月18日，政務(wù)院副總理董必武在寫給華東局第一書記饒漱石的信中說，“黨直接做政權(quán)機(jī)關(guān)的工作是不好的”。11月，他又在政務(wù)院政治法律委員會(huì)召開的會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，黨“是經(jīng)過在政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨員來貫徹執(zhí)行黨的方針政策的。但并不是直接指揮國家政權(quán)”。周、董指出的這些原則當(dāng)時(shí)得到的支持，在董必武致信饒漱石后，12月4日復(fù)信董必武：“我認(rèn)為你給饒漱石同志的信的內(nèi)容是正確的，可以抄華東以外各中央局負(fù)責(zé)同志一閱，促其注意這件事?！?

當(dāng)時(shí)中共在政務(wù)院設(shè)有“黨組干事會(huì)”，下轄“分黨組干事會(huì)”和“黨組小組”，由在政務(wù)院內(nèi)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共黨員組成，其任務(wù)是保證黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)及黨的方針政策的執(zhí)行。1950年1月9日，在政務(wù)院黨組干事會(huì)成立會(huì)議上指出，黨組的工作在形式上不要管得那么多，行政上的事務(wù)還是經(jīng)行政機(jī)構(gòu)去辦。3月16日，他主持政務(wù)院黨組干事會(huì)，議定同黨外民主人士密切合作的指導(dǎo)原則：政務(wù)院機(jī)構(gòu)中的黨組會(huì)議不要代替行政會(huì)議；要健全政務(wù)院各部門行政會(huì)議制度、辦公制度和匯報(bào)制度，保證有一定的必要的形式，不可黨內(nèi)黨外不分，要使黨外負(fù)責(zé)人加強(qiáng)責(zé)任感，在其職權(quán)范圍內(nèi)敢于做主，等等。2

1952年9月召開的全國財(cái)經(jīng)工作會(huì)議確定要修正稅制，隨后召開的各大行政區(qū)財(cái)政部長會(huì)議和第四次全國稅務(wù)會(huì)議研究了這個(gè)問題，根據(jù)幾次會(huì)議的意見，財(cái)政部提出了修正方案，政務(wù)院12月26日召開的164次政務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)了這個(gè)方案。接著，向全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人及工商界知名人士征求了意見，于12月31日在《人民日?qǐng)?bào)》上公布了《關(guān)于稅制若干修正及實(shí)行日期的通告》。于1951年1月15日致信等人，稱：“新稅制事，中央既未討論，……此事我看報(bào)始知，我看了亦不大懂。……請(qǐng)令主管機(jī)關(guān)條舉告我?！焙髞碛峙u(píng)說：修正稅制事先沒有報(bào)告中央，可是找資本家商量了，把資本家看得比黨中央還重。33月10日，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，規(guī)定：一、今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃，均須事先請(qǐng)示黨中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行。政府各部門對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示，以便取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)。所有政府各部門召開的專業(yè)會(huì)議，凡屬性質(zhì)重要而不是解決純業(yè)務(wù)性或技術(shù)性質(zhì)問題的專業(yè)會(huì)議，均應(yīng)執(zhí)行事先報(bào)告并經(jīng)過中央批準(zhǔn)始得召開的原則。二、為了加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，以及便于政府各部門中的黨的領(lǐng)導(dǎo)人員能夠有組織地、統(tǒng)一地領(lǐng)導(dǎo)其所在部門的黨員，貫徹中央的各項(xiàng)政策、決議和指示的執(zhí)行，今后政府各部門的黨組工作必須加強(qiáng)，并應(yīng)直接接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。因此，現(xiàn)在的中央人民政府黨組干事會(huì)（由政務(wù)院黨組干事會(huì)改組而成）已無存在的必要，應(yīng)即撤銷。三、今后政務(wù)院各委和不屬于各委的其他政府部門一切主要的和重要的工作均應(yīng)分別向中央直接請(qǐng)示報(bào)告。今后政務(wù)院所屬各委、部、會(huì)、院、署、行直接提請(qǐng)政務(wù)院批示或辦理的事項(xiàng)，除例行事務(wù)外，凡屬涉及方針、政策、計(jì)劃的事項(xiàng)，均應(yīng)限于中央已經(jīng)討論和決定了的問題，或是中央已經(jīng)批準(zhǔn)的計(jì)劃或批準(zhǔn)的原則范圍之內(nèi)的問題。如應(yīng)向中央請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)而竟未向中央提出，則最后經(jīng)手的政府負(fù)責(zé)同志應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。四、今后應(yīng)將政府各部門工作有計(jì)劃地提請(qǐng)中央討論，以便加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。第一期討論計(jì)劃暫定為十一次或十二次。中共中央下發(fā)此決定的批示中說：自即日起在中央人民政府各部門先予試行。各大行政區(qū)、?。ㄊ校﹥杉?jí)，亦應(yīng)由各中央局、?。ㄊ校┪麓藳Q定草案，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，自行規(guī)定具體方案試行。4此前一個(gè)星期，還有一個(gè)批示：“凡政府方面要經(jīng)中央批準(zhǔn)的事情，請(qǐng)小平同志多管一些?！?鄧小平時(shí)任中共中央秘書長。這個(gè)決定有兩個(gè)核心內(nèi)容：一是黨中央（主要是指中央書記處）對(duì)政府工作實(shí)行經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)，除例行事務(wù)外，凡屬涉及方針、政策、計(jì)劃的事項(xiàng)，政府不得自行做出任何決定，黨的機(jī)關(guān)從外部直接指揮取代了通過政府中的黨員間接發(fā)揮作用；二是政府各部門的黨組直接接受黨中央領(lǐng)導(dǎo)，政務(wù)院各委、部一切主要的和重要的工作均應(yīng)分別向中央直接請(qǐng)示報(bào)告，政務(wù)院總理不再對(duì)政府工作負(fù)總的責(zé)任，而由政務(wù)院主持各方面工作的負(fù)責(zé)人直接對(duì)黨中央負(fù)主要責(zé)任。秘書吳群敢撰文指出，決定的下發(fā)對(duì)政務(wù)院的日常工作造成不小的影響，這就是每周的政務(wù)會(huì)議議程出現(xiàn)了“真空”。原來政府各部委送來的工作總結(jié)及今后方針之類的請(qǐng)示報(bào)告很多，政務(wù)院可以自行選定列入政務(wù)會(huì)議議程。現(xiàn)在，所有這些文件都需先經(jīng)黨中央審核批準(zhǔn)才能提交政務(wù)會(huì)議討論通過，在黨中央審批以前政務(wù)會(huì)議便無議程可列。有時(shí)政務(wù)會(huì)議只好為此停開。6此后便一發(fā)不可收拾，在“”時(shí)期鼓吹“第一書記掛帥”、“大權(quán)獨(dú)攬”，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象愈演愈烈。

一政分開的初衷，轉(zhuǎn)而采取以黨代政的運(yùn)行機(jī)制，造成兩種后果。首先是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人回避承擔(dān)具體的政府責(zé)任。先是在制定《中央人民政府組織法》時(shí)對(duì)主席與總理的職責(zé)不作詳細(xì)的劃分，繼而在立憲時(shí)將實(shí)權(quán)實(shí)責(zé)的中央人民政府主席改為虛位制的國家主席，然后又將國家主席一職讓給了劉少奇，卻變成了虛位實(shí)責(zé)，但他的權(quán)力不是來自憲法，而是來自中共中央副主席，是作為黨主席在“一線”代表的身份來行使權(quán)力的。毛發(fā)現(xiàn)仍難以防止“政出多門”，最后則干脆在憲法中取消了國家主席的職位，但自始至終經(jīng)常地、直接地干預(yù)政府決策。其次，是政府職能被分割為若干“口”，不再存在完整意義上的政府及名副其實(shí)的政府首腦，只有在黨中央這個(gè)層次上，才能實(shí)現(xiàn)政務(wù)的協(xié)調(diào)配合與統(tǒng)一部署。本來，《中央人民政府組織法》規(guī)定政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)各地方人民政府的工作，聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)各委、部、會(huì)、院、署、行及所屬其他機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，內(nèi)部組織和一般工作。1952年11月，中共中央決定將大行政區(qū)的人民政府或軍政委員會(huì)一律改為“中央人民政府行政委員會(huì)”，并增設(shè)“中央人民政府國家計(jì)劃委員會(huì)”，前者取代了政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府的職權(quán)，后者指導(dǎo)中央與地方經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的長期和年度計(jì)劃，時(shí)稱“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”。1953年3月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》明確劃分了政府工作的五個(gè)方面及其責(zé)任人，并規(guī)定他們有權(quán)在分工范圍內(nèi)，自己確定哪些事件應(yīng)向中央報(bào)告請(qǐng)示，哪些事件應(yīng)責(zé)成各部門負(fù)責(zé)進(jìn)行，哪些事件應(yīng)按政府系統(tǒng)報(bào)告請(qǐng)示，哪些事件可以自行處理。政務(wù)院總理僅負(fù)責(zé)外交方面的工作，成為政府中14位分別向黨中央負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人之一。4月28日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)中央人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》進(jìn)一步將政府財(cái)經(jīng)工作劃分為五“口”，分別由高崗、陳云、鄧小平、鄧子恢、饒漱石等負(fù)責(zé)，戲稱為“五口通商”。75月14日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于中央人民政府所屬各財(cái)經(jīng)部門的工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》，規(guī)定各財(cái)經(jīng)部門的工作分屬高崗、陳云（在陳休養(yǎng)期間，由薄一波）、鄧小平、鄧子恢、饒漱石五人領(lǐng)導(dǎo)。在五人之下分設(shè)五個(gè)辦公室，分別稱為財(cái)委第一至第五（工字、財(cái)字、交字、農(nóng)字、勞字）辦公室。各自直接對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，總理辦公室僅負(fù)責(zé)五口的聯(lián)系事宜。8由此可見，正是因?yàn)檎旧淼慕M織被分割、職能被削弱，以黨代政才能大行其道。直到“”中以中央小組碰頭會(huì)取代中央書記處和國務(wù)院會(huì)議，更是“和尚打傘，無法無天”了。

（二）

大難不死的革命元老們對(duì)于這種政治體制造成的災(zāi)難性后果，應(yīng)該說有刻骨銘心的教訓(xùn)，因此，鄧小平“”結(jié)束后再次復(fù)出，權(quán)力尚未鞏固時(shí)，就大聲疾呼“黨政分開”，以防止悲劇重演。進(jìn)入80年代以后，新憲法恢復(fù)了國家主席的職位，明確規(guī)定國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，為黨政分開，各司其職，創(chuàng)造了必要的法律前提。此后，鄧小平在1986年9月至11月關(guān)于政治體制改革問題的一系列講話中指出：重要的是政治體制改革不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革難以貫徹。黨政要分開，這涉及政治體制改革，這個(gè)問題需要提上議事日程。這是政治體制改革的關(guān)鍵，要放在第一位。

根據(jù)鄧小平的指示精神，1987年召開的中共十三大政治報(bào)告提出了實(shí)行黨政分開的若干具體設(shè)想：⑴理順黨政關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即把握政治方向、提出決策建議和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。⑵調(diào)整黨的組織機(jī)構(gòu)。為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。今后，各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。黨的機(jī)構(gòu)要少而精，與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部分應(yīng)當(dāng)撤銷，他們現(xiàn)在管理的行政事務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門管理。政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府機(jī)關(guān)的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)。落實(shí)屬地原則,現(xiàn)在由上級(jí)行政部門黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。⑶改變“一元化”領(lǐng)導(dǎo)模式。企業(yè)黨組織的作用是保證監(jiān)督，不再對(duì)本單位實(shí)行“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)支持廠長、經(jīng)理負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事業(yè)單位中的黨組織，也要隨著行政首長負(fù)責(zé)制的推行，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠鸨ＷC監(jiān)督作用。⑷尊重群眾自治。在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上，要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己去辦。⑸改革干部人事制度。要對(duì)“國家干部”進(jìn)行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理（即“黨管干部”）的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)，是建立國家公務(wù)員制度，即制定法律和法規(guī)，對(duì)政府中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人依法進(jìn)行科學(xué)管理。國家公務(wù)員分為政務(wù)與業(yè)務(wù)兩類，凡進(jìn)入業(yè)務(wù)類公務(wù)員隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)通過法定考試，公開競(jìng)爭(zhēng)。在建立國家公務(wù)員制度的同時(shí)，還要按照黨政分開、政企分開和管事與管人既緊密結(jié)合又合理制約的原則，對(duì)各類人員實(shí)行分類管理。主要有：黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和機(jī)關(guān)工作人員，由各級(jí)黨委管理；國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，建立類似國家公務(wù)員的制度進(jìn)行管理；群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進(jìn)行管理。無論實(shí)行哪種管理制度，都要貫徹和體現(xiàn)注重實(shí)績(jī)、孤立競(jìng)爭(zhēng)、民主監(jiān)督、公開監(jiān)督的原則。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制要引入企業(yè)管理和對(duì)其他專業(yè)人才的管理，為優(yōu)秀企業(yè)家和各種專門人才的脫穎而出創(chuàng)造條件。黨內(nèi)黨外，都要?jiǎng)?chuàng)造人員能合理流動(dòng)、職業(yè)有選擇余地的社會(huì)條件。報(bào)告指出：政治體制改革的近期目標(biāo)是有限的。但是，達(dá)到了這個(gè)目標(biāo)，就能為社會(huì)主義民主政治奠定良好的基礎(chǔ)，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)我們的長遠(yuǎn)目標(biāo)。9

中共十三大以后，在改變企業(yè)黨組織的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，貫徹廠長、經(jīng)理負(fù)責(zé)制方面取得了長足的進(jìn)步，黨政分開的其他制度性改革也開始起步。例如：新一屆的中央書記處不再包括主管財(cái)經(jīng)工作的政府領(lǐng)導(dǎo)人，這就使政府財(cái)經(jīng)方面的大部分決策可以在國務(wù)院內(nèi)部作出，不必再提交書記處這一黨的機(jī)構(gòu)審議；決定撤銷中央政法委，使法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)和司法部門得以依法獨(dú)立行使職權(quán)，互相監(jiān)督與制約，不再受一個(gè)黨的機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮，有利于提高司法的公正性。但是，由于80年代正處于兩代政治領(lǐng)導(dǎo)人的交替時(shí)期，存在著中央顧問委員會(huì)和各級(jí)地方黨委的顧問委員會(huì)這種特殊形式的權(quán)力組織，使得黨政分開在總體上仍然沒有達(dá)到50年代初的狀態(tài)。此后，由于“政治風(fēng)波”的影響，黨政分開不提了。盡管鄧小平講了：“十三大政治報(bào)告是經(jīng)過黨的代表大會(huì)通過的，一個(gè)字都不能動(dòng)?！钡K其一生，也再?zèng)]有提過如何落實(shí)黨政分開的問題。進(jìn)一步回顧1949年以來的歷史，現(xiàn)在的黨政分開，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到以往曾經(jīng)實(shí)現(xiàn)過或設(shè)想過的最佳狀態(tài)。這就說明，在黨政分開這個(gè)鄧小平所說的政治體制改革“第一位”的“關(guān)鍵”問題上，目前有許多事情應(yīng)當(dāng)做而且可以做（三）

政治體制改革的課題并沒有從歷史進(jìn)程中消滅，因?yàn)槲覈鴳椃ㄒ?guī)定行政首長負(fù)責(zé)制原則，而黨政合一使行政首長負(fù)責(zé)制徒有虛名。一些人認(rèn)為黨政分開就是“不要黨的領(lǐng)導(dǎo)”，這是思想賴漢、政治庸人的無知陋見。黨政分開只涉及黨的執(zhí)政方式，不存在否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代社會(huì)日益分化，形成眾多的階層和利益群體，它們總要尋求一種能夠代表自身利益的組織。黨政分開正是改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的唯一途徑。事實(shí)證明，只要勇于探索，是能夠找到切實(shí)可行的辦法的。例如前兩年出現(xiàn)了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的“二心”之爭(zhēng)：《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定“廠長在企業(yè)中處于中心地位，對(duì)企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)負(fù)有全面責(zé)任”；另一種主張則是強(qiáng)調(diào)企業(yè)黨組織的核心作用，繼而將堅(jiān)持和完善廠長負(fù)責(zé)制與企業(yè)黨組織的政治核心作用相提并論。最終這個(gè)“二心”問題以廠長、經(jīng)理與黨委書記“一肩挑”的方式基本上得以解決。遺憾的是其他問題并沒有這樣展開討論，反而使人一頭霧水。例如重新設(shè)置中央政法委，中央外交領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組這一類分割政府職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)作用提升，而且充實(shí)了辦事機(jī)構(gòu)。這樣一種發(fā)展趨向，似乎又在走五十年代的老路。

根據(jù)國務(wù)院向九屆人大一次會(huì)議提交的機(jī)構(gòu)改革方案，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由40個(gè)減少為29個(gè)，其中的專業(yè)管理部門煤炭部、機(jī)械部、冶金部、國內(nèi)貿(mào)易部、輕工總會(huì)、紡織總會(huì)降格為國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局；電力部撤銷，職能并入國家經(jīng)貿(mào)委；化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司合并為國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家石油和化學(xué)工業(yè)局。一開始，人們?cè)诒硎緹崃覛g迎的同時(shí)，也流露出內(nèi)心的憂慮。在過去幾十年中，已經(jīng)搞過許多次精兵簡(jiǎn)政，每一次都是虎頭蛇尾或者卷土重來，越精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)越龐大人員越多，改革開放以來1982、1988、1993年三次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革也沒能扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)。難道這一次就真能奏效嗎？據(jù)媒體報(bào)道，一位前省長在人大代表團(tuán)討論時(shí)曾提出疑問：部改成局以后，對(duì)于企業(yè)會(huì)不會(huì)比以前管得更死？在精兵簡(jiǎn)政問題上，人們常常說，不能只撤和尚不拆廟。其實(shí)，如果經(jīng)是非念不可的，拆廟也照樣沒用。一方面，廟可以更名為寺或者庵，躲過被拆的命運(yùn)；另一方面，把幾個(gè)小廟合成一個(gè)大廟，就好比名義上“四菜一湯”，但每一個(gè)菜盤里都裝上五六種佳肴一樣，沒有任何實(shí)際意義。好在人們很快便得知，這一次機(jī)構(gòu)改革確有不同于以往之處。

按照關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明，此次機(jī)構(gòu)改革的首要原則是，“按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。”而落實(shí)這一原則最具突破性的制度創(chuàng)新措施，既不是把部降格為局，也不是剝奪它們單獨(dú)行文的權(quán)力，而是取消專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門對(duì)企業(yè)的人事任免權(quán)。方案規(guī)定，由人事部承辦國務(wù)院監(jiān)管的大型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免事宜，并承辦國務(wù)院向重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員的管理工作。這樣一來，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門就無法再充當(dāng)國有企業(yè)的婆婆了。這一改革措施按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)（此次機(jī)構(gòu)改革后國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局仍屬于此類機(jī)構(gòu)），使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。在實(shí)行政企分開的同時(shí)也還需要進(jìn)一步貫徹黨政分開的原則。

前面說過，由于理論探討的闕如，這種改革常常發(fā)生進(jìn)退無據(jù)的現(xiàn)象，造成思想混亂。在全國人大通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案后不久，新聞媒體公布了中共成立中央大型企業(yè)工作委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)的消息。使人產(chǎn)生懷疑：這不僅是以黨代政，而且是以黨代資了。如何將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表職能分開，一直是理論界的熱門話題。比較有代表性的意見是成立一個(gè)隸屬于全國人大的國有資產(chǎn)委員會(huì)或者在國務(wù)院之下將現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理局改組為由總理兼任部長的一個(gè)“超級(jí)部”——國有資產(chǎn)部。但是這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革卻沒能采納這些建議，而是把國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表職能一分為三：撤銷財(cái)政部代管的國家國有資產(chǎn)管理局，將其負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)保值增值的職能劃歸財(cái)政部行使；由人事部承辦國務(wù)院監(jiān)管的大型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免事宜，并承辦國務(wù)院向重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員的管理工作；繼續(xù)由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)對(duì)大型企業(yè)的經(jīng)常性考核與監(jiān)管。顯而易見，需要有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)這三方面的職能，于是黨的中央大型企業(yè)工作委員會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生了。這一制度演變過程為人們理解黨政不分、以黨代政的難度提供了一個(gè)極有價(jià)值的案例。成立國有資產(chǎn)委員會(huì)或國有資產(chǎn)部，勢(shì)必要經(jīng)歷是非難辨的學(xué)術(shù)論證、縱橫捭闔的部門利益調(diào)整以及繁復(fù)漫長的立法程序；而成立作為黨的機(jī)構(gòu)的中央大型企業(yè)工作委員會(huì)，則可以不觸動(dòng)和打亂幾個(gè)最具實(shí)力的政府部門的既得利益和現(xiàn)行規(guī)則，而且可以繞過已經(jīng)開始表現(xiàn)出某種獨(dú)立性的立法機(jī)關(guān)，是一種簡(jiǎn)單易行、得心應(yīng)手的行政性措施。

省級(jí)及省級(jí)以下地方黨政機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。就精兵簡(jiǎn)政、行政改革而言，此次改革是很有氣魄的，至于能否鞏固尚待觀察；就黨政分開、政治改革而言，則沒有列入議事日程，這從《人民日?qǐng)?bào)》最近一篇有關(guān)中共上海市委領(lǐng)導(dǎo)方式的文章中可以看出。10文章將市委領(lǐng)導(dǎo)全市工作的格局概括為“一個(gè)班子”、“三個(gè)黨組”、“幾個(gè)口”?！耙粋€(gè)班子”是指市委全會(huì)，在市委全會(huì)閉會(huì)期間由常委會(huì)主持日常工作；“三個(gè)黨組”是指市人大常委會(huì)、市政府、市政協(xié)三個(gè)黨組，三個(gè)黨組向市委負(fù)責(zé)，有事以黨組名義上報(bào)市委；“幾個(gè)口”是指市委副書記和常委分管的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、組織黨群、意識(shí)形態(tài)、紀(jì)檢政法等幾個(gè)方面。這種領(lǐng)導(dǎo)方式尤其是“幾個(gè)口”的設(shè)置，與成型于“”時(shí)期的所謂“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散”、“書記掛帥”的“工作方法”，在基本格局上并沒有區(qū)別。

省、市等地方黨委在九十年代陸續(xù)建立了農(nóng)村工作委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)、建設(shè)工作委員會(huì)、工業(yè)工作委員會(huì)、外經(jīng)貿(mào)工作委員會(huì)、商貿(mào)工作委員會(huì)、科教文衛(wèi)工作委員會(huì)等新的機(jī)構(gòu)，一部分工作委員會(huì)書記還和組織部長、宣傳部長、紀(jì)檢委書記、政法委書記一起參加了黨的常委會(huì)。為什么會(huì)出現(xiàn)這種“復(fù)舊”現(xiàn)象呢？原因在于：在政府工作中，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教科文衛(wèi)等系統(tǒng)或者叫“口”的存在是一種客觀現(xiàn)實(shí)，僅僅依靠主管副市長個(gè)人是無法協(xié)調(diào)好一個(gè)“口”的工作的，恢復(fù)政府委辦一級(jí)的機(jī)構(gòu)，又被認(rèn)為是與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)相違背的，于是，設(shè)立黨的工作委員會(huì)便自然而然地成為一種替代性選擇。如果咬文嚼字，也可以說這些工作委員會(huì)沒有“與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口”，因?yàn)檎胁o相應(yīng)的委辦機(jī)構(gòu)，但是有關(guān)的工委書記和主管副市長卻成為“重疊”的了。在工委書記參加黨委常委而主管副市長僅為黨委委員的情況下，前者便成為“口”的第一把手，后者只能屈居第二把手，但二者之間的職責(zé)劃分并沒有任何法律上的依據(jù)，而且市長與各“口”工委書記的關(guān)系同樣也是模糊不清的，這樣一來，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象只會(huì)變本加厲。更有甚者，有些地方竟然用黨的工作委員會(huì)來代替一級(jí)行政建制的功能。在湖南省，整縣改市后的原縣政府駐地鎮(zhèn)一般被撤銷，改設(shè)若干個(gè)辦事處，結(jié)果嚴(yán)重影響到城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，有關(guān)縣級(jí)市為了加強(qiáng)對(duì)城區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，先后成立了黨的城區(qū)工作委員會(huì)之類的機(jī)構(gòu)，但畢竟不是一級(jí)政府，給社會(huì)治安、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、市場(chǎng)管理等帶來許多人為造成的困難。11上述種種均表明人們長期以來已經(jīng)形成一種習(xí)慣，遇到問題不是通過法治渠道來求得徹底解決，而是輕車熟路地借用以黨代政的方法來繞過眼前的種種麻煩和難題。

一方面是成立黨的工作委員會(huì)在提高行政效能上的種種好處，一方面黨的工作委員會(huì)如果不垂直領(lǐng)導(dǎo)企事業(yè)單位的黨組織便沒有存在的理由，于是只好犧牲黨組織的屬地原則。而大型企業(yè)在產(chǎn)權(quán)上歸屬于中央政府的產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)，企業(yè)黨組織則由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，本來是可以成為黨政分開、政企分開的較好形式的。

已有學(xué)者指出，需要建立一個(gè)司法制度來調(diào)查和懲處腐敗官員，而不僅是發(fā)起一場(chǎng)反腐敗運(yùn)動(dòng)。根據(jù)黨章，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)本來應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)，而不是處理法紀(jì)和政紀(jì)案件。而進(jìn)入九十年代以后，卻實(shí)行了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察部門合署辦公，即“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。處理政風(fēng)、政紀(jì)問題成了各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要職責(zé)，所謂“集中力量”管好黨風(fēng)黨紀(jì)倒成了一張空頭支票。

現(xiàn)行憲法規(guī)定，國務(wù)院各部委實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制，九十年代以后再次強(qiáng)化部委黨組職能在本質(zhì)上是與之相違背的，說的嚴(yán)重一點(diǎn)就是違憲的。但是在實(shí)際運(yùn)作中它的危害尚不明顯，主要原因在于現(xiàn)在的部長基本上都兼任部黨組書記，“班長”的權(quán)威與行政首長責(zé)任制的作用方向是一致的。如果把眼光放長遠(yuǎn)一些，便不難發(fā)現(xiàn)，這樣做不利于完善多黨合作和協(xié)商制度，不利于進(jìn)一步發(fā)揮派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用。在50年代初期，有許多著名黨外人士擔(dān)任副總理和正部級(jí)職務(wù)，當(dāng)時(shí)的黨組只起一種保障作用。如果現(xiàn)在反而強(qiáng)調(diào)黨組在部務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為了不與憲法規(guī)定的部長責(zé)任制相沖突，就只好把門關(guān)小，使行政正職成為黨外人士不得進(jìn)入的禁區(qū)。顯然，部黨組的存在已經(jīng)成為妨礙統(tǒng)一戰(zhàn)線中的參政黨在多黨合作中更上層樓的絆腳石，也是使50年代初期那種黨政分開的程度成為不可企及的一個(gè)關(guān)鍵因素。

隨著行政首長負(fù)責(zé)制的推行，事業(yè)單位中的黨組織也勢(shì)必要像企業(yè)黨組織一樣，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠鸨ＷC監(jiān)督作用。在事業(yè)單位中數(shù)量最多的便是教育單位——各級(jí)各類的學(xué)校。在學(xué)校中改變黨委“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想由來已久，其始作俑者是主席。

根據(jù)一份1957年4月30日在最高國務(wù)會(huì)議上講話的“最可靠的原始記錄”，他是這樣講的：“黨章有一條規(guī)定，工廠、農(nóng)村、部隊(duì)、學(xué)校要實(shí)行黨委制，現(xiàn)在看來，學(xué)校黨委制恐怕不適合，要改一下。應(yīng)當(dāng)集中在校務(wù)委員會(huì)或教授會(huì)，共產(chǎn)黨和派有什么辦法和意見，都到那里去講，人家贊成的就作，不贊成的就不作。這個(gè)問題要研究，由鄧小平同志負(fù)責(zé)找黨外人士和民盟、九三等開座談會(huì)，對(duì)有職有權(quán)和學(xué)校黨委制的問題征求意見?！备鶕?jù)參加會(huì)議的某些個(gè)人的記錄，講的還要尖銳一些：“大學(xué)的管理工作如何辦？可以找些黨外人士研究一下，搞出一個(gè)辦法來。共產(chǎn)黨在軍隊(duì)、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校都有黨委制。我建議，首先撤銷學(xué)校的黨委制，不要由共產(chǎn)黨包辦。請(qǐng)鄧小平通知約集民盟、九三等方面的負(fù)責(zé)人談?wù)勅绾沃涡５膯栴}?！?2一個(gè)是“不適合”，“要改”，“人家贊成的就作，不贊成的就不作”；一個(gè)是“首先撤銷”，“不要……包辦”，文字上雖有差異，基本意思并無不合。

以毛的講話為基礎(chǔ)，民盟組織的“黨委負(fù)責(zé)制”臨時(shí)工作組經(jīng)過研究討論形成了一個(gè)《我們對(duì)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度的建議（草案初稿）》，其中指出：“在解放初期，各高等學(xué)校是用校務(wù)委員會(huì)來執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的。后來學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，采取一長負(fù)責(zé)制（實(shí)際上也并沒有執(zhí)行過）。黨‘八大’以后又改為黨委負(fù)責(zé)制?！湍壳暗念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的情況看，的確已經(jīng)顯露出好些毛病。如嚴(yán)重的以黨代政和黨政不分的現(xiàn)象，如校務(wù)會(huì)議多流于形式，如非黨干部有職無權(quán)，如群眾意見很難通過一個(gè)組織系統(tǒng)反映上去，發(fā)揮監(jiān)督作用，如系秘書實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)系主任，如在教師中占相當(dāng)大的比重的派，直到現(xiàn)在還沒有一定的地位等等?！痹摴ぷ鹘M建議在高等學(xué)校設(shè)中共黨組、校務(wù)委員會(huì)、行政委員會(huì)等。黨組保證黨的方針政策能在校務(wù)委員會(huì)和行政會(huì)議中貫徹下去，但貫徹的時(shí)候必須注意靈活性和伸縮性，要耐心地用道理來說服人，不應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行。校務(wù)委員會(huì)是學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，教授、副教授應(yīng)在校務(wù)委員會(huì)占多數(shù)。校務(wù)委員會(huì)應(yīng)著重討論教學(xué)和學(xué)術(shù)研究的制度和人事問題。如學(xué)術(shù)研究計(jì)劃、教學(xué)計(jì)劃，如教師的聘任、升級(jí)，留學(xué)生的選拔等。一般的行政事務(wù)，交由行政會(huì)議去討論，比較重大的項(xiàng)目，如預(yù)算、決算，如基建，如重要的人事變動(dòng)等，都必須交校務(wù)委員會(huì)討論通過。該工作組成員、北京師范大學(xué)教授陶大鏞5月20日在校民盟支部座談會(huì)上作了贊成“民主辦校”的發(fā)言，他主張將來在學(xué)校中有關(guān)教學(xué)和科研工作，教授有決定權(quán)。學(xué)校行政工作交由行政會(huì)議處理，教學(xué)科研方面的事項(xiàng)由學(xué)術(shù)委員會(huì)處理，后者不一定要按照黨組織的意見執(zhí)行。他說：我們考慮改變一下黨委制，絕不是要黨委退出學(xué)?；蛳魅觞h的領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過一個(gè)更好的形式來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。13陶大鏞沒能逃過“反右”運(yùn)動(dòng)的浩劫，但在“改正”后卻是理論界有名的左派。

一方面是有主席當(dāng)年的倡議和眾多教育界知名人士在新時(shí)期的強(qiáng)烈呼吁，另一方面是教育行政當(dāng)局的軟磨硬抗、全力抵制，制定《高等教育法》經(jīng)過了長達(dá)十幾年的難產(chǎn)期，癥結(jié)就是在高校的領(lǐng)導(dǎo)體制問題上遲遲達(dá)不成一致意見?！陡叩冉逃ā返男薷母宀挥?jì)其數(shù)，在彭真、萬里、喬石三任委員長任期內(nèi)都未能出臺(tái)。1998年8月29日，新一屆的全國人大常委會(huì)終于通過了《中華人民共和國高等教育法》，該法重新確認(rèn)了現(xiàn)行的高校領(lǐng)導(dǎo)體制——黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，規(guī)定由中共高等學(xué)校基層委員會(huì)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作”。該法通過前，沒有在高校的教師中進(jìn)行廣泛的醞釀和討論，又顯得過于急促了。

在近一兩年逐漸形成氣候的教育改革中，高校領(lǐng)導(dǎo)體制問題再次浮出水面。東北師范大學(xué)在進(jìn)行內(nèi)部管理改革中，實(shí)行“重心下移”，近日決定在院（系）成立以學(xué)科帶頭人為主組成的教授委員會(huì)。該校規(guī)定，教授委員會(huì)是研究和決定院（系）改革、建設(shè)與發(fā)展中的重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，具體有以下職責(zé)：一是決定院（系）發(fā)展規(guī)劃；二是決定院（系）的教學(xué)、科研組織形式；三是決定學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)和教師隊(duì)伍建設(shè)方面的重要事項(xiàng)，負(fù)責(zé)教師和其他系列專業(yè)技術(shù)人員的聘任；四是確定院（系）自主支配經(jīng)費(fèi)的使用原則；五是討論院長（系主任）認(rèn)為有必要提交決定的其他事項(xiàng)，試行重大事項(xiàng)教授委員會(huì)集體決策基礎(chǔ)上的院長（系主任）負(fù)責(zé)制。14在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，下一步將該體制提升至學(xué)校一級(jí)，實(shí)行教授委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，應(yīng)當(dāng)是順理成章、水到渠成的事。

（五）

1987年的《村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定，農(nóng)村村民實(shí)行自治，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。進(jìn)入九十年代后，中共中央關(guān)于批轉(zhuǎn)《全國村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要》的通知（中發(fā)〔1990〕19號(hào)文件）首次提出：“黨支部要加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！贝_認(rèn)村黨支部對(duì)村委會(huì)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)而不是保證監(jiān)督。1991年11月19日《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》又提出，要“加強(qiáng)以黨支部為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)”。15到九十年代末，新修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》和新的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》均規(guī)定，村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)”村民委員會(huì)。16

在實(shí)行村民委員會(huì)制度初期，黨政關(guān)系問題還不很突出，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的村委會(huì)主任絕大部分是由中共黨員擔(dān)任，但后來情況便出現(xiàn)了變化。如山東省村委會(huì)換屆選舉中，當(dāng)選的村主任非黨員成分逐步增加：1984年非黨員比例不到1%，1987年低于5%，1990年則迅速上升為24.8%；該省棗莊市非黨員村主任高達(dá)70.5%。據(jù)中共湖北省委組織部等單位于九十年代對(duì)111個(gè)村的調(diào)查，村委會(huì)和村黨組織關(guān)系緊張的有13個(gè)，占11.8%。17此時(shí)，解決黨政關(guān)系問題便產(chǎn)生了兩條不同的思路。

第一條思路是堅(jiān)持沿著黨政分開的道路前進(jìn)。為了適應(yīng)實(shí)行“海選”后村民委員會(huì)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的形勢(shì)，一些地方開始鼓勵(lì)村黨支部書記出來競(jìng)選村委會(huì)主任。例如遼寧省梨樹縣，便有10%的村支書競(jìng)選后擔(dān)任村委會(huì)主任。18這與實(shí)行廠長經(jīng)理責(zé)任制后強(qiáng)勢(shì)黨委書記紛紛轉(zhuǎn)任廠長經(jīng)理，強(qiáng)勢(shì)廠長經(jīng)理則兼任黨委書記的趨勢(shì)是一致的。也就是說，將黨的政治領(lǐng)導(dǎo)通過在企事業(yè)單位和農(nóng)村自治組織內(nèi)部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員來實(shí)現(xiàn)。

第二條思路則是退回到黨政不分、以黨代政的老路上去。一方面規(guī)定村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)，一方面為了增強(qiáng)黨支部的威望而搞一些新的名堂，山西河曲縣的“兩票制”便是其中一例。所謂“兩票制”的主要內(nèi)容是：在進(jìn)行村黨支部和支部書記選舉時(shí)，先由村民投信任票，村民民意測(cè)驗(yàn)通過后，再由黨員投選舉票。這種作法在山西許多地方都在實(shí)行。19據(jù)說它與美國的政黨預(yù)選有某種類似之處，但只是貌似而非神同。首先，美國的民主、共和兩大政黨是世界上最開放、松散的政黨，任何人只要自己聲稱是某黨黨員，就可以行使黨員選舉與被選舉的權(quán)利，參加該黨的預(yù)選；而中國共產(chǎn)黨是組織嚴(yán)密的政黨，是先鋒隊(duì)和戰(zhàn)斗堡壘，入黨比考大學(xué)還難，一個(gè)農(nóng)村青年，無論多么積極，怎樣要求，只要村黨支部無意接受申請(qǐng)，你是絕對(duì)沒有辦法成為共產(chǎn)黨員的。其次，美國的政黨預(yù)選推舉的是該黨的公職候選人而非黨內(nèi)職務(wù)，“兩票制”則是一種黨內(nèi)職務(wù)的擴(kuò)大選舉程序；前者是讓廣義的黨員在公職選舉中先后投兩張票，先選出本黨候選人再在兩黨候選人之間角逐，后者是在黨員非黨員界限分明的前提下，讓非黨員投信任票讓黨員投選舉票，以此產(chǎn)生出村黨支部的成員?！皟善敝啤弊尫屈h員干預(yù)黨內(nèi)的事務(wù)，在理論上是極端荒謬的，在組織程序上也違背了中共的章程。20用混淆黨務(wù)與政務(wù)、黨組織與村民自治組織（或者說準(zhǔn)政權(quán)組織）、黨員與非黨員的不同權(quán)力義務(wù)的辦法來替代清晰明確的黨政分開、各司其職，是絕對(duì)沒有出路的。

（六）

國家公務(wù)員制度的行政條例幾經(jīng)耽擱后終于出臺(tái)?！皣腋刹俊边M(jìn)行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理、以黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，才能形成科學(xué)分類、各具特色的管理制度。在企業(yè)管理和對(duì)其他專業(yè)人才的管理上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為優(yōu)秀企業(yè)家和各種專門人才的脫穎而出創(chuàng)造條件。這就是說，傳統(tǒng)的“黨管干部”的一攬子體制要從引進(jìn)企業(yè)家的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制入手，率先打開一個(gè)缺口。這一干部人事制度的改革，也是解決國有企業(yè)困難的一個(gè)關(guān)鍵。

長期以來，在我國主張國有企業(yè)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家中一直存在著兩種不同的見解。以吳敬璉為代表的一派主張?jiān)诿魑a(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國有經(jīng)濟(jì)不必占太多的國民經(jīng)濟(jì)份額，應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組，收縮戰(zhàn)線，保證重點(diǎn)，在確定為非戰(zhàn)略性領(lǐng)域的行業(yè)，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決改制，轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)。以林毅夫?yàn)榇淼囊慌蓜t認(rèn)為，國有企業(yè)改革的重點(diǎn)不是改所有制，而是創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，如果沒有一個(gè)預(yù)算硬約束的的公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，就無法實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的有效率。世界上有太多沒有效率的私有企業(yè)，也有不少效率很高的國有企業(yè)，因此，國有企業(yè)的癥結(jié)不是所有制問題，而是國家與企業(yè)廠長經(jīng)理之間的委托關(guān)系問題。兩派經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間雖然有許多意見分歧，但在按市場(chǎng)規(guī)律挑選和管理企業(yè)家方面，見解卻異乎尋常的一致。

吳敬璉說：在國家參股和持股的公司里，按照《公司法》，公司法人治理結(jié)構(gòu)的建立原則本來是很明確的，召開股東會(huì)，選舉董事組成董事會(huì)，由董事會(huì)聘任公司高層經(jīng)理人員人員，由高層經(jīng)理人員負(fù)責(zé)公司的日常經(jīng)營。但是，這種現(xiàn)代企業(yè)制度的習(xí)慣做法，同現(xiàn)行的干部人事制度有矛盾，因而不少大中形企業(yè)雖然已經(jīng)改行公司制，但它們的高層領(lǐng)導(dǎo)甚至中層領(lǐng)導(dǎo)，仍然由組織部門任命。其理由是，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就得堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，只有貫徹黨管干部的原則，才能保證把政治可靠、品德優(yōu)良的干部選拔到企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。吳敬璉認(rèn)為，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在“執(zhí)政”上，即通過黨員參加各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)的工作，來貫徹黨的綱領(lǐng)路線，企業(yè)是經(jīng)濟(jì)組織，不是以從事政治活動(dòng)和政治斗爭(zhēng)為目標(biāo)的政治組織，企業(yè)黨組織的作用不是決策，而是“監(jiān)督保證”。至于防止犯罪分子和其他不具有起碼資格的人竊據(jù)公眾公司的重要職務(wù)，可以制定相關(guān)的法律規(guī)定和審查辦法，不一定非得采取黨管企業(yè)家的辦法。

林毅夫指出：在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，有一系列條件使監(jiān)督企業(yè)精英的信息成本和懲罰不合格經(jīng)理人員的成本降低，使經(jīng)營者總體上要按照所有者的意旨行事。首先，有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品和要素市場(chǎng)，這樣，經(jīng)營者的業(yè)績(jī)可以直接由利潤水平反映出來，從而對(duì)企業(yè)經(jīng)理人員的評(píng)價(jià)是簡(jiǎn)便和直截了當(dāng)?shù)?；其次，有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)理人員就業(yè)市場(chǎng)和自由流動(dòng)的企業(yè)家階層，企業(yè)經(jīng)營能否符合所有者的意愿，與經(jīng)理人員的升遷、收入直接相連，經(jīng)營者利潤與所有者利潤變?yōu)橐恢?，從而可以解決企業(yè)經(jīng)理人員積極性問題。顯然，“充分競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)理人員就業(yè)市場(chǎng)和自由流動(dòng)的企業(yè)家階層”與長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的黨管企業(yè)干部的辦法是水火不相容的。

兩派經(jīng)濟(jì)學(xué)家都很清楚，如果現(xiàn)行的企業(yè)用人制度不改變，他們的國有企業(yè)改革構(gòu)思就沒有實(shí)現(xiàn)的可能性。歸根結(jié)底，企業(yè)是由人去經(jīng)營管理的，國有企業(yè)究竟能否走出困境，還要靠企業(yè)家的聰明才智。在現(xiàn)行體制下，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部既不需要對(duì)國有資產(chǎn)負(fù)責(zé)，也不需要對(duì)職工負(fù)責(zé)，只要把自己的任命者應(yīng)付好了就可以萬事大吉。企業(yè)生機(jī)勃勃，卻有可能被無端調(diào)離；企業(yè)揭不開鍋，卻有可能被提拔重用。一切取決于與掌握干部任免權(quán)的部門乃至個(gè)人的關(guān)系。用人問題不解決，國有企業(yè)改革的任何靈丹妙藥都可能會(huì)失去效果。

按市場(chǎng)規(guī)律選拔使用企業(yè)家，有以下幾點(diǎn)是不能回避和拖延的：第一，取消企業(yè)的行政級(jí)別，以及按行政級(jí)別配備管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的舊模式，把企業(yè)經(jīng)營者從籠而統(tǒng)之的干部序列中分離出來，使其與黨管干部的體制脫鉤。第二，按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定，采用現(xiàn)代企業(yè)制度的慣常做法，由董事會(huì)全權(quán)決定公司高層經(jīng)理人選，面向全社會(huì)聘用企業(yè)經(jīng)營者。第三，承認(rèn)企業(yè)家人力資本的價(jià)值及其剩余索取權(quán)（即林毅夫所說的經(jīng)營者利潤）。企業(yè)家的收入取決于企業(yè)的經(jīng)營狀況，經(jīng)營能力強(qiáng)效果好的企業(yè)家收入可以大幅度高于一般職工與能力弱效果差的企業(yè)家。第四，企業(yè)經(jīng)營者實(shí)行年薪制。評(píng)估和選拔企業(yè)家是一件十分困難而且需要花費(fèi)很大成本的事。根據(jù)張維迎的說法，在經(jīng)營才能難以直接觀察的情況下，個(gè)人財(cái)產(chǎn)可以起到顯示個(gè)人經(jīng)營才能的作用。顯然，企業(yè)家用年薪制明碼標(biāo)價(jià)，是形成一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)理人員就業(yè)市場(chǎng)和自由流動(dòng)的企業(yè)家階層的必要條件。

如果上述主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家在企業(yè)人事制度改革方面的建議能夠被采納，將意味著在黨政分開、政企分開方面又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步1參見李格：《建國初期“政務(wù)院黨組干事會(huì)”的演變及中央人民政府調(diào)整的原因》，載中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中共黨史資料》，總第69輯，北京：中共黨史出版社，1999年版，124—136頁。

2同上，127頁；中共中央文獻(xiàn)研究室編：《年譜（一九四九——一九七六）》，上卷，21、28頁。

3參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，上卷，北京：中共中央黨校出版社，1991年版，232—235頁。

4中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第四冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993年版，67—72頁。

5《建國初期“政務(wù)院黨組干事會(huì)”的演變及中央人民政府調(diào)整的原因》，132頁。

6吳群敢：《在西花廳身邊工作》，載韓泰華主編：《中國共產(chǎn)黨若干歷史問題寫真》，中卷，北京：中國言實(shí)出版社，1998年版，480—481頁。

7《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第四冊(cè)，180—182頁。

8《年譜（一九四九——一九七六）》，上卷，300頁。

9《中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，1987年版，43—52、59頁。

10黃菊：《黨委總攬全局協(xié)調(diào)各方是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要指導(dǎo)原則》，載2000年7月1日《人民日?qǐng)?bào)》。

11參見姜愛明：《從城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治》，載太原：《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，1999年第3期，14—16頁。

12參見朱正：《1957年的夏季：從百家爭(zhēng)鳴到兩家爭(zhēng)鳴》，鄭州：河南人民出版社，1998年版，280—282頁。

13同上，283—286、281頁。

142000年6月26日《光明日?qǐng)?bào)》消息。

15參見王振耀等主編：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)建設(shè)》，北京：中國社會(huì)出版社，1996年版，168、282頁。

16《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》載于1999年3月30日《光明日?qǐng)?bào)》等（新華社北京3月29日電）。

17參見徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年版，《中國農(nóng)村村民自治》，209、205頁。

18《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》特約記者王卉對(duì)民政部前基層政權(quán)建設(shè)司王振耀的采訪，1998年7月16日《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》。

19同上，另參見1998年7月22日中國中央電視臺(tái)《中國報(bào)道》節(jié)目。

20參見沈延生：《村政的興衰與重建》，載北京：《戰(zhàn)略與管理》，1998年第6期，1—34頁。