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關(guān)鍵詞：荷蘭；高等教育財政；撥款模式；科研經(jīng)費；學(xué)生繳費

荷蘭是歐洲高等教育財政改革走在最前列的國家之一。自1980年代以來，荷蘭實施了以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的撥款模式，教學(xué)經(jīng)費撥款與科研經(jīng)費撥款分開撥付，學(xué)生繳費上學(xué)等一系列改革舉措，建立了一個基本符合公平與效率政策目標(biāo)的高等教育財政體制，順利地推進(jìn)了高等教育的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展。本文探討荷蘭高等教育撥款模式、科研經(jīng)費制度、學(xué)生繳費與資助制度等方面的改革，借此對深化我國高等教育財政改革有所裨益。

一、荷蘭高等教育財政運行中的體制特征

荷蘭的高等教育系統(tǒng)由大學(xué)、高等職業(yè)教育學(xué)院（簡稱HBO學(xué)院）、開放大學(xué)這三個部分組成。

1999年荷蘭有13所大學(xué)，其中3所為技術(shù)大學(xué)，1所為農(nóng)業(yè)大學(xué)，9所為普通大學(xué)。大學(xué)在校生為17萬人，每所大學(xué)的平均在校生為12000人。依據(jù)1986年修訂后的大學(xué)教育法，大學(xué)的使命在于從事教學(xué)與科研，促進(jìn)經(jīng)由科研獲得的知識的傳播，養(yǎng)成社會責(zé)任感，提供研究生教育。13所大學(xué)提供的課程范圍不同，最大的兩所大學(xué)Utrecht大學(xué)和Amsterdam大學(xué)提供104種學(xué)位課程中的絕大多數(shù)，其它大學(xué)提供課程的范圍小些。大學(xué)若要開設(shè)新的學(xué)位課程首先須看政府是否給予資助。

高等職業(yè)教育學(xué)院旨在為需要高等職業(yè)訓(xùn)練的專業(yè)人員提供理論與實踐方面的訓(xùn)練，促進(jìn)個人的發(fā)展。1999年荷蘭共有96所高等專業(yè)教育學(xué)院，在校生22萬人。高等職業(yè)教育學(xué)院的職能是提供教學(xué)服務(wù)，在特殊場合下從事應(yīng)用研究，促進(jìn)學(xué)生專業(yè)的發(fā)展，并提供部分研究生課程。高等職業(yè)教育學(xué)院提供的課程包括教師培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、商業(yè)、社會工作、表現(xiàn)性藝術(shù)。

開放大學(xué)創(chuàng)建于1984年9月1日，它有一個總部和18個地區(qū)學(xué)習(xí)中心。開放大學(xué)通過遠(yuǎn)距離教育的手段提供高等教育，1987年開放大學(xué)的在校生為3.5萬人。開放大學(xué)的職能是：為學(xué)生從事專業(yè)的獨立實踐作準(zhǔn)備；為需要科研技能與學(xué)術(shù)洞察力的職責(zé)的履行而培訓(xùn)；促進(jìn)個人發(fā)展；養(yǎng)成社會責(zé)任感。開放大學(xué)提供大學(xué)和高等職業(yè)教育學(xué)院的類似的課程，只不過它采用遠(yuǎn)距離教育方式。課程主要包括法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)、自然科學(xué)、社會科學(xué)、藝術(shù)等領(lǐng)域的課程。在開放大學(xué)，無入學(xué)要求、自由選課，自定學(xué)習(xí)步子。目前開放大學(xué)面臨的主要問題是大學(xué)容納能力有限，需實行名額限制，并且學(xué)生學(xué)習(xí)時間過長。

傳統(tǒng)上荷蘭的大學(xué)和高等職業(yè)教育學(xué)院是兩個相對獨立的世界，但近年來兩類學(xué)校不斷地接近，趨同。

就公、私立教育的屬性而言，荷蘭的13所大學(xué)中有10所是公共法人團(tuán)體，3所是在私法的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的。但除了創(chuàng)建的基礎(chǔ)有所不同外，公、私立大學(xué)幾乎不存在差異。絕大多數(shù)高等職業(yè)教育學(xué)院由私人舉辦。但私人舉辦的特定性質(zhì)并不意味著這些學(xué)院不必依從國家預(yù)算、國家的規(guī)劃和資助系統(tǒng)。為了得到政府的資助，這些私立學(xué)院同公立大學(xué)一樣必須遵從政府的方針、法律、規(guī)則。政府對高等職業(yè)教育學(xué)院的調(diào)控的詳細(xì)程度可與大學(xué)相比擬。當(dāng)然，在內(nèi)部管理上，高等職業(yè)教育學(xué)院比大學(xué)還是擁有更大的自主性。

荷蘭是一個社會民主的福利國家。換言之，它依據(jù)社會民主原則治國，它相對較繁榮和較平等。由于沒有一個政黨在議會中擁有多數(shù)席位，故實行多黨聯(lián)合政府，中央政府在國家和社會生活中擔(dān)當(dāng)重要的職責(zé)和角色。雖然有時公共經(jīng)費會削減，也會實行分權(quán)，但這只是暫時的變化，從總體上看社會的基本結(jié)構(gòu)變動不大。高等教育的供應(yīng)被認(rèn)為是政府的職責(zé)。政府確定教育政策框架，將年度預(yù)算資金撥付給大學(xué)、高等職業(yè)教育學(xué)院和開放大學(xué)，政府撥款占高校收入的90％左右。目前的高等教育政策主要依據(jù)1986年的大學(xué)法、高等職業(yè)教育法、學(xué)生補(bǔ)助法和其它補(bǔ)充性的法律和規(guī)章，高校的課程要求依從1981—1982年的大學(xué)法。

即將出臺的高等教育和科研法將不同類型的高校置于統(tǒng)一的法律框架中。自1988年以來，高教機(jī)構(gòu)與教科部的關(guān)系受國家層次的兩年一度的協(xié)議或高等教育和科研計劃指導(dǎo)，此舉使大學(xué)擁有更大的自主權(quán)。高校自主權(quán)的擴(kuò)大也受高教質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)施加的約束，質(zhì)量控制或者是一種自我評價，或者是外部機(jī)構(gòu)如督學(xué)及外部評審委員會的評價。

二、荷蘭高等教育撥款模式改革

自20世紀(jì)60年代至90年代，荷蘭的高等教育撥款模式經(jīng)歷了四次改革。前三次改革是漸進(jìn)的，1990年的改革是激進(jìn)的。早期的三種撥款模式的共同特征是依據(jù)下列公式撥款：預(yù)算=數(shù)量×價格。在高等職業(yè)教育學(xué)院，預(yù)算撥款等于學(xué)生數(shù)乘以實際的（或規(guī)定的）成本。在大學(xué)，它等于上述預(yù)算撥款外加科研總量或規(guī)模與實際的（或規(guī)定的）成本的乘積。早期的三種模式可稱之為需求模式（ClaimModel）。

荷蘭的第一代撥款模式是投入／申報模式（input/declarationmodel）。自1960年始荷蘭實施此模式，此模式以Piekaar要素而得名。Pikaar是荷蘭的教育部長，他負(fù)責(zé)將可利用的公共資金撥付給大學(xué)。所謂要素（或標(biāo)準(zhǔn)）即學(xué)生的估算的成本。利用要素可將學(xué)生數(shù)與大學(xué)規(guī)模、經(jīng)費總量相聯(lián)系起來。隨著學(xué)生數(shù)增加，預(yù)算也隨之而增加。由于要素只為教育部的極少數(shù)人知曉，此撥款模式缺乏透明度和責(zé)任制，高校對此頗多怨言。

第二代撥款模式是投入/標(biāo)準(zhǔn)模式（input/normmodel），此模式始于1971年。由于大學(xué)對要素不知情，因而也就無從判斷政府對大學(xué)的期望是什么。為此他們自己從事現(xiàn)實的成本結(jié)構(gòu)的調(diào)研。依據(jù)大學(xué)的研究成果，教育部制定了一種復(fù)雜的和精致的撥款模式，旨在公開地將任務(wù)與手段相聯(lián)結(jié)。此模式的基本方法是精確地計算特定課程的現(xiàn)實成本，并加以概括，以便用作撥付資金的標(biāo)準(zhǔn)。在教學(xué)撥款中，建立分屬六組（藝術(shù)、自然科學(xué)、社會科學(xué)、醫(yī)學(xué)、技術(shù)、農(nóng)業(yè)研究）的學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)的工作量。依據(jù)學(xué)校的時間表和教師工作時數(shù)，可計算出一定數(shù)量學(xué)生所需的教師數(shù)?？紤]規(guī)模效益及所需的數(shù)輔人員，再對師生比進(jìn)行調(diào)整，并在進(jìn)一步考慮設(shè)備、場地、能源等支出標(biāo)準(zhǔn)后，就可建立一個更為復(fù)雜的撥款模型。

第三代撥款模式是依據(jù)產(chǎn)出和標(biāo)準(zhǔn)的模式（output/normmodel）。第二代撥款模式主要依據(jù)學(xué)生數(shù)或投入。但是，自1970年以來，此模式越來越不適應(yīng)高教發(fā)展的要求。挑戰(zhàn)主要來自兩個問題：首先是學(xué)生人數(shù)的激增。學(xué)生數(shù)的增長意味著高等教育預(yù)算的自動增長，但70年代末以來國家預(yù)算難以支撐這種增長。第二個問題是高教系統(tǒng)的低效率。1982年前，預(yù)定的大學(xué)學(xué)習(xí)平均時間長度是五年，但1982年實際的平均時間長度是7.2年。相當(dāng)一部分學(xué)生是“永久”的大學(xué)生，無完成學(xué)業(yè)的意愿。大學(xué)生的輟學(xué)率很高，40％—45％的學(xué)生不能完成大學(xué)學(xué)業(yè)。在政府預(yù)算緊張的情況下，此種狀況令人不能接受。為了解決上述問題，1978年教育部建議在大學(xué)系統(tǒng)引進(jìn)雙層結(jié)構(gòu)（two-tierstructure）。1979公布了草案，1981年國會通過了雙層結(jié)構(gòu)法案。雙層結(jié)構(gòu)法案的核心內(nèi)容包括三點：一是大學(xué)學(xué)習(xí)計劃的第一層（或階段）為期四年，將原先的五年壓縮了一年。二是完成大學(xué)學(xué)業(yè)的時限最長不超過六年。超過六年期的學(xué)生被取消參加大學(xué)學(xué)習(xí)計劃的機(jī)會。三是完成第一層學(xué)習(xí)計劃的學(xué)生經(jīng)過挑選后可繼續(xù)第二層特殊課程的學(xué)習(xí)。第二層的學(xué)習(xí)方案有四種，包括為期兩年的醫(yī)科的專業(yè)課程，一年的師資培訓(xùn)課程，最長為兩年的專門化的專業(yè)課程，最長為四年的研究獎學(xué)金課程。依據(jù)1981年的雙層結(jié)構(gòu)法案，荷蘭的第三代撥款模式在原有的模式的基礎(chǔ)上引進(jìn)了一個被稱為教育/需要模式的新?lián)芸钅Ｊ?。為了計算所需的教師工作?fù)擔(dān)，大學(xué)學(xué)生人數(shù)的計算要乘上一個反映大學(xué)特定領(lǐng)域的畢業(yè)生畢業(yè)率的因素。第三代撥款模式的實踐結(jié)果有喜有憂。喜的是大學(xué)生的平均學(xué)習(xí)期限由1970年的7.2年下降到5.4年，大學(xué)系統(tǒng)的效率提高了25％，教師和學(xué)生的工作量都有所增加。憂的是完成第一層的大學(xué)生的比率為62％，只有12％的大學(xué)生進(jìn)入第二層學(xué)習(xí)計劃。第三代撥款模式對改善高教資金配置起到了一定的作用，高校不得不提高效率，削減低效率的項目，于是生均成本逐步下降。

第四代撥款模式是產(chǎn)出/一次總付撥款模式（output/lumpsummodel）。1982年開始運作的第三代撥款模式主要有兩個不足之處：一是模式本身十分復(fù)雜。二是依據(jù)畢業(yè)生的實際產(chǎn)出計算必然導(dǎo)致預(yù)算要求超過可給予大學(xué)的資金的上限。為了保持模式的完整性，就必須減少高校實際承擔(dān)的任務(wù)。在初期，教育部在部內(nèi)決定經(jīng)費的必要的削減，這意味著教育部決定哪些系科削減經(jīng)費甚至關(guān)閉。教育部采用的方法是對一定數(shù)量的不同的標(biāo)準(zhǔn)作壓縮以便預(yù)算不超支，教育部指出高教預(yù)算削減從1983年的2千萬荷蘭盾增至1986年的6千萬荷蘭盾。自1987年至1991年教育部實施“選擇性的收縮與擴(kuò)張”計劃。自1992年始，削減的經(jīng)費占政府撥款的6％，達(dá)到1億美元。在經(jīng)費壓縮條件下，大學(xué)系統(tǒng)中的許多教師不再視教育部為伙伴，而是視為對手，教育部感到了這種敵意。鑒于上述兩個理由，第三代模式不再能充當(dāng)教育部與大學(xué)之間的對話的手段。如果教育部繼續(xù)侵入大學(xué)自由的領(lǐng)地，決定高教系統(tǒng)經(jīng)費的增減，它就需要大量的有用的信息以作出明智的決定，而充分的有用的信息因政治原因并不能得到保證。1986年荷蘭國會通過了高等教育的自主與質(zhì)量的政策文件。此文件構(gòu)成了1993年高等法案的理論基礎(chǔ)，它重新界定了政府的職能，政府不再是一個管理者，而是一個伙伴、調(diào)停者。

自1993年以來，政府對高教實施的新戰(zhàn)略是一次重大的變革。通過增強(qiáng)高教機(jī)構(gòu)的自主性，政府希望為增強(qiáng)高教機(jī)構(gòu)的適應(yīng)能力創(chuàng)造一種有效的條件。更大的自由意味著提高高教系統(tǒng)的質(zhì)量水平并更好地滿足社會的需求。為了更有效地實施新戰(zhàn)略，政府摒棄對高教機(jī)構(gòu)的事前控制，而改用對質(zhì)量的事后評價。一方面高教機(jī)構(gòu)自身監(jiān)控和評價質(zhì)量，另一方面，政府也對高教機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨立的質(zhì)量評定。

自1993年始荷蘭實行第四代撥款模式的基本構(gòu)架，它包含以下五方面的內(nèi)容：

1.模式是透明的，它易于理解、易于驗證。經(jīng)費需求的確定可訴諸于簡單的計算公式：一定的預(yù)算＝（變動的）數(shù)量×（變動的）價格。此公式包含三部分；一是教育的部分，約5億美元直接依據(jù)按新的教育參數(shù)計算的高校機(jī)構(gòu)成就評價結(jié)果予以撥付。二是科研的部分，約12億美元，它依據(jù)按新的科研參數(shù)計算的高教機(jī)構(gòu)的成就評價結(jié)果予以撥付。另三億美元間接地依據(jù)大學(xué)教育和科研的總成就的評價結(jié)果予以撥付。

2.依據(jù)學(xué)生數(shù)的計數(shù)而非估算數(shù)建立數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)易于收集、確證和防假。

3.強(qiáng)化產(chǎn)出取向的撥款。一方面計算實際求學(xué)時間少于規(guī)定的上限（大多數(shù)學(xué)習(xí)計劃為四年）的學(xué)生數(shù)。另一方面計算每年成功地獲得博士學(xué)位的人數(shù)，這二個參數(shù)是衡量產(chǎn)出的重要指標(biāo)值。

4.講求成本效益。為了撥付資金的目的，假定大學(xué)和高等職業(yè)教育學(xué)院的生均成本都一樣。此舉使學(xué)生在高教雙重制的兩個亞部門之間自由流動，而不增加政府的額外的成本。高等教育資金的每一分配單位每年由教育部長依據(jù)預(yù)算數(shù)除以相應(yīng)產(chǎn)出而確定。教育預(yù)算在各高教機(jī)構(gòu)的分配，是通過將此資金的分配單位乘以各高教機(jī)構(gòu)的相應(yīng)學(xué)生數(shù)和通過博士考試的人數(shù)而得出。

5.提供給高教機(jī)構(gòu)以預(yù)期的或多或少較穩(wěn)定的宏觀預(yù)算，以便他們能提前計劃和安排。

從總體上看，第四代教育撥款模式在保障高校的自治與追求質(zhì)量效益之間保持了必要的張力，是一種較合理的撥款模式。

三、荷蘭高等教育科研撥款制度

在荷蘭，雖然大學(xué)與大學(xué)外的專門機(jī)構(gòu)都從事科研，但政府的科研政策依據(jù)一個重要假定，大學(xué)是重要的科研場所。1982年以前，荷蘭高等教育盛行被動的科研撥款制度，即科研撥款內(nèi)在地構(gòu)成教學(xué)經(jīng)費預(yù)算的一部分。自1982年始，教學(xué)經(jīng)費撥款與科研經(jīng)費撥款相對分離。只有一小部分科研經(jīng)費仍然依據(jù)學(xué)生人數(shù)撥付，絕大部分科研經(jīng)費依據(jù)科研質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)撥付。在此新的條件性撥款制（conditionalfunding）中，高教機(jī)構(gòu)必須事先制定科研計劃?？蒲杏媱澅仨毷且?guī)模適度的、內(nèi)部一致的、符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，此舉旨在促使高校提高科研的質(zhì)量，并更切合社會的需要。隨著高等教育科研經(jīng)費總的預(yù)算的擴(kuò)大，對納稅人負(fù)責(zé)的政府逐漸擴(kuò)大了對科研的調(diào)控力度。撥款可謂最重要的政策安排。在條件性撥款的最初框架中，科研質(zhì)量的差異導(dǎo)致高教機(jī)構(gòu)之間的科研經(jīng)費的再分配。在實施條件性控制的這一年，各高教機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費規(guī)模凍結(jié)，此舉減弱了新政策工具的效應(yīng)。但高教機(jī)構(gòu)認(rèn)為條件性撥款制是多層化的和復(fù)雜化的。因此荷蘭教育部于1991年再次改革高等教育科研撥款制度，一方面引進(jìn)高教機(jī)構(gòu)科研撥款的新的要素，另一方面引進(jìn)新的撥款方式。科研撥款更多地依賴于科研產(chǎn)出（如獲博士學(xué)位人數(shù)、發(fā)表的科研論著）的評定。1992年高校直接撥款為20億美元，其中5億美元直接撥付給與科研相關(guān)的教學(xué)領(lǐng)域，3億美元間接撥付給教育和科研共用，另外12億美元直接劃撥給科研領(lǐng)域。這12億美元科研經(jīng)費由四部分組成：第一部分1.82億美元（占15％）是基本撥款，它表達(dá)了一個基本事實，科研是教學(xué)的必要前提。撥款的依據(jù)是教學(xué)在什么機(jī)構(gòu)進(jìn)行，第二部分9000萬美元（占8％）是博士生教育經(jīng)費。撥款的依據(jù)是高校完成博士學(xué)位論文的畢業(yè)生數(shù)，技術(shù)和醫(yī)學(xué)學(xué)科的博士生的經(jīng)費兩倍于人文、社會科學(xué)學(xué)科的博士生的經(jīng)費。第三部分是研究生院的科研經(jīng)費。第四部分10億美元（占80％）是標(biāo)榜與社會相適應(yīng)的科研經(jīng)費。質(zhì)量和適切性在這部分經(jīng)費的撥付中起主導(dǎo)作用，盡管高校認(rèn)為這是對高校自由的一種干涉。為了使高校之間科研經(jīng)費的再分配的幅度較小，政府和高校同意每年再分配的幅度不超過高?？蒲薪?jīng)費總預(yù)算的3％。

為了實施新的撥款制度，荷蘭政府采用了一種新的機(jī)制，即科研預(yù)測研究系統(tǒng)。此系統(tǒng)的研究對象為國家資助的高校內(nèi)外的科研。建立此系統(tǒng)的目的在于確定國家科研優(yōu)先領(lǐng)域，確定高校學(xué)科領(lǐng)域和研究領(lǐng)域的資金分配。高校在制定科研計劃時可整合進(jìn)國家的科研優(yōu)先領(lǐng)域。荷蘭政府也任命了一個由頂尖的科研者、專門委員會成員、科研組織和其它組織成員組成的委員會，他們促進(jìn)科研預(yù)測研究系統(tǒng)，并提供有助于制定科學(xué)政策的基本文件。為此組成了二十個學(xué)科委員會，每隔四年委員會為政府提供建議。政府制定戰(zhàn)略性政策文件并與國會討論，在雙方達(dá)成共識后，再與高校討論如何有效地實施戰(zhàn)略。

綜上所論，新的科研撥款制意味著無篩選性的經(jīng)費分配制度的終結(jié)。政府需面對如何檢查高校是否達(dá)到要求的問題，而高校必須調(diào)整其科研的方向。實施教學(xué)經(jīng)費撥款與科研經(jīng)費撥款相分離，且以產(chǎn)出為撥款依據(jù)的新制度后，荷蘭高校的科研形成了一種有效的激勵機(jī)制。高校的科學(xué)家們工作更加投入，更有批評性眼光，更強(qiáng)調(diào)科研論著的發(fā)表。高?？蒲械膶嵙Φ玫搅嗣黠@的提升。

四、荷蘭高等教育的收費制度和資助制度

荷蘭高等教育對18歲以上的人開放。大學(xué)無入學(xué)考試，只要擁有適當(dāng)類型的中學(xué)文憑，任何人都可以接受高等教育。但現(xiàn)在存在兩類名額限制，一類是依據(jù)高校供應(yīng)能力而作的限制，當(dāng)大學(xué)的提供入學(xué)機(jī)會的現(xiàn)實能力不足時，教育部可對特定的大學(xué)學(xué)位課程予以名額限制。另一類是“勞動力市場名額限制”。當(dāng)教育部認(rèn)為特定專業(yè)的就業(yè)前景不太好時，就可施加招生名額限制。高等教育的招生政策旨在實現(xiàn)“使盡可能多的人接受高等教育”的政策目標(biāo)。

荷蘭的就讀于高教機(jī)構(gòu)的大學(xué)生都須交學(xué)費。自1981年始高等職業(yè)教育學(xué)院開始實行收費入學(xué)制。1988年始大學(xué)和高等職業(yè)教育學(xué)院的學(xué)費相互靠近，這意味著大學(xué)的學(xué)費相對下降，而高等職業(yè)教育學(xué)院的學(xué)費相對上升。1988—1989學(xué)年大學(xué)新的學(xué)費為1500荷蘭盾，非大學(xué)部門的學(xué)費為1400荷蘭盾。

自1960年始，荷蘭政府開始對學(xué)生提供資助。1986年新的學(xué)生資助法生效。在新的學(xué)生資助系統(tǒng)中，每個學(xué)生有權(quán)利得到由政府提供的基本補(bǔ)助，基本補(bǔ)助無需償還。在某些情況下，基本補(bǔ)助輔之以額外的補(bǔ)助或貸款，并規(guī)定一極限。作出有關(guān)額外的補(bǔ)助或貸款的決定需考慮學(xué)生的預(yù)期的生活成本、父母的償還能力、學(xué)生是否與父母伙伴住在一起等因素。

綜上所述，自20世紀(jì)80年代以來，荷蘭高等教育財政正在發(fā)生重大的轉(zhuǎn)型。隨著高等學(xué)校入學(xué)人數(shù)的不斷增加，高等教育財政面臨巨大的改革壓力。荷蘭高等教育撥款模式已由投入導(dǎo)向型向產(chǎn)出導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，此舉對全面提高高等教育的質(zhì)量和效益具有不可低估的作用。高等學(xué)校教學(xué)經(jīng)費與科研經(jīng)費的分開撥款是對供堡原則的實施的一次重大調(diào)整，符合大科學(xué)與大教育發(fā)展的要求。而學(xué)生收費額度的提高及學(xué)生資助的進(jìn)一步規(guī)范化和制度化，將為多元化籌資奠定堅實的基礎(chǔ)，拓展新的籌資空間。