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一、要站在宏觀的層次上看待“費(fèi)多稅少”的矛盾

“費(fèi)改稅”問題的提出，首先是緣于對(duì)我國(guó)政府部門收入規(guī)模的判斷。起初，人們用改革以來財(cái)政收入占gdp的比重大幅度下降（1978年為31.3%；到1995年僅為10.7%），來論證政府部門集中的社會(huì)財(cái)力過少了。但是，令人難于理解的是：在財(cái)政性質(zhì)的收入如此之少的條件下，為什么龐大的政府機(jī)器仍能運(yùn)轉(zhuǎn)？各方面政府職能的履行亦未因此而陷于停頓？后來，隨著研究視野的放寬，人們注意到：財(cái)政收入占gdp的比重并不是判斷現(xiàn)時(shí)我國(guó)政府部門收入規(guī)模的唯一標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，目前我國(guó)政府部門收入口徑，除了預(yù)算內(nèi)的規(guī)范性財(cái)政收入之外，還須計(jì)入：預(yù)算外收入、沒納入預(yù)算外管理的制度外收入以及財(cái)政收入退庫，等等。按最保守的估計(jì)，各種游離于預(yù)算之外的非規(guī)范性政府收入和預(yù)算內(nèi)的規(guī)范性財(cái)政收入之比，大約為3：2。以1996年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占gdp的10.9%推算，游離于預(yù)算之外的非規(guī)范性政府收入占gdp的比重，為16.35%、也就是說，目前我國(guó)政府部門收入在gdp中的占比，實(shí)際上已達(dá)到25%以上。

進(jìn)一步說，非規(guī)范性政府收入的來源，基本上是各種各樣、形形色色的政府收費(fèi)（如行政事業(yè)性收費(fèi)和基金性收費(fèi)、對(duì)農(nóng)民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留以及各級(jí)政府的集資攤派等），非規(guī)范性的政府收入又大多于規(guī)范性的政府收入，于是，便產(chǎn)生了所謂“費(fèi)多稅少”的特殊的矛盾現(xiàn)象。也正因?yàn)槿绱耍庞辛恕百M(fèi)改稅”（或稱“改費(fèi)為稅”）的政策主張。

從表面上看，“費(fèi)多稅少”是所謂的“費(fèi)稅之爭(zhēng)”或財(cái)稅部門與其他政府部門的“權(quán)力之爭(zhēng)”。然而，如果跳出部門或微觀的局限，站在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀層次上考慮問題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“費(fèi)多稅少”矛盾的實(shí)質(zhì)，是政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為的不規(guī)范。

可以說，這一問題已經(jīng)成為我國(guó)改革事業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)的極大障礙。非財(cái)政部門介入財(cái)政性分配，導(dǎo)致國(guó)民收入分配渠道混亂。政出多門的各種政府收費(fèi)的一個(gè)共同特征是自收自支，不納入預(yù)算管理。既然能夠自收自支，那么收費(fèi)項(xiàng)目的多少和收費(fèi)規(guī)模的大小，就同各部門、各地區(qū)的利益特別是同有關(guān)人的個(gè)人利益掛上了鉤，其收費(fèi)的積極性自然會(huì)越來越高；既然能夠不納入預(yù)算管理，其支出去向又脫離了各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督審查，也促使其收費(fèi)積極性愈加高漲。如此演化下去，各種政府收費(fèi)日益擴(kuò)展，非財(cái)政部門大規(guī)模地介入財(cái)政性分配，使得整個(gè)國(guó)民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)。各個(gè)政府職能部門的行政、執(zhí)法與來自其管理對(duì)象的資金上繳有了直接聯(lián)系，以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等不規(guī)范行為也就由此產(chǎn)生并蔓延開來。換一個(gè)角度，各類腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因，就在于政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范為其提供了土壤和溫床。

形式多樣的稅外收費(fèi)，干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營(yíng)。國(guó)有企業(yè)的困難狀況與其負(fù)擔(dān)的沉重是有關(guān)系的。但負(fù)擔(dān)重并非是稅負(fù)重。1996年，全國(guó)各項(xiàng)稅收相加，不過6901億元，占當(dāng)年gdp（67700億元）的比重，僅為10.2%。這樣的宏觀稅負(fù)水平，無論作哪樣的比較，都不算高。其實(shí)，造成國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)重的真正原因，還是政府部門的亂收費(fèi)、我前不久見到這樣一份材料（《北京晚報(bào)》1997年10月2日）：根據(jù)有關(guān)部門對(duì)北京地區(qū)6個(gè)國(guó)有企業(yè)的初步調(diào)查，他們所承受的來自各個(gè)政府職能部門的收費(fèi)項(xiàng)目，多達(dá)206項(xiàng)。這其中，有節(jié)日擺花費(fèi)、亮燈費(fèi)、禁煙牌費(fèi)、驅(qū)趕叫花子費(fèi)、精神文明建設(shè)費(fèi)、精神文明知識(shí)大賽培訓(xùn)費(fèi)、樹木打藥費(fèi)、排放雨水河道清淤費(fèi)、河道維修排水費(fèi)、舊人防拆除補(bǔ)償費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、保潔費(fèi)、道路清掃費(fèi)、門前三包衛(wèi)生罰款。環(huán)衛(wèi)設(shè)施費(fèi)、修垃圾站費(fèi)，垃圾桶胸置費(fèi)、垃圾清運(yùn)費(fèi)、委托垃圾渣土清運(yùn)費(fèi)、垃圾消納費(fèi)。門前三包責(zé)任書鏡框工本費(fèi)，等等。五花八門的收費(fèi)，使得本已陷人資金不足、機(jī)制不活、產(chǎn)品不適銷對(duì)路、人員負(fù)擔(dān)過重等困境之中的國(guó)有企業(yè)。雪上加霜，不堪重負(fù)。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的調(diào)查還表明，國(guó)有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負(fù)擔(dān)，大體占到當(dāng)年其實(shí)現(xiàn)利稅之和的20%，甚至超過了當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)，嚴(yán)重干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營(yíng)。

“弱干強(qiáng)枝”的財(cái)力分配格局，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。這些年，在政府部門財(cái)力分配上所存在的“‘弱干強(qiáng)枝”現(xiàn)象，一直困擾著我們。所謂“弱干強(qiáng)枝”，是將政府部門的財(cái)力分配格局比喻為一棵樹，這棵樹的“樹干”是弱的，經(jīng)不起風(fēng)吹草動(dòng)；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕、這種分散的財(cái)力分配格局。不僅存在于中央政府與地方政府之間，而且，在各個(gè)不同級(jí)次的政府與其所屬的職能部門（如省一級(jí)政府與其所屬的各廳、局）之間，甚至每一級(jí)次的政府與其下屬級(jí)次的政府（如省一級(jí)政府與市、縣級(jí)政府）之間，也都有類似的表現(xiàn)。中國(guó)有一句老話.叫做“只有吃皇糧，才能給皇帝辦事”。財(cái)力分散了，各部門、各地區(qū)的支出，除了依靠政府集中調(diào)配的那一塊兒規(guī)范性的資金外、還分別擁有各自非規(guī)范性的財(cái)源，可以自立規(guī)章，自收自支。其結(jié)果.肯定是中央政府以及各個(gè)不同級(jí)次的政府宏觀調(diào)控能力的削弱。人家常說的自所謂“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“王爺經(jīng)濟(jì)”，也就是在這樣一種背景下出現(xiàn)的。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必危及國(guó)家的政令統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范。加劇了政府機(jī)構(gòu)膨脹和行政管理費(fèi)用猛增的勢(shì)頭。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)膨脹和行政管理費(fèi)支出增勢(shì)迅猛的問題，人們通常把它歸結(jié)為行政管理體制的改革滯后，其實(shí)，除此之外，更為重要的原因，還在于政府部門的收入機(jī)制不規(guī)范。在政府部門收入機(jī)制規(guī)范化的條件下。每年可取得或可供其使用的收入便是一個(gè)既定不變的量。其支出的規(guī)模，便不能不受其收入規(guī)模的約束。無論從歷史上看，還是就現(xiàn)實(shí)來說，對(duì)政府支出約束最強(qiáng)的因素就是稅收。稅收所具有的特性之一——“數(shù)額的相對(duì)固定性”，實(shí)質(zhì)是一把雙刃的劍。一刃是針對(duì)納稅人的，即要求納稅人把該交的稅全部如數(shù)交上來，另一刃則是針對(duì)政府的，即征稅的額度必須控制在法律所允許的范圍之內(nèi)，不允許有超越法律之外的征收。我們現(xiàn)在面臨的問題是：稅收對(duì)政府支出的約束是強(qiáng)的，但政府部門可以突破稅收的限制，在稅收之外通過收費(fèi)取得收入，各種收費(fèi)還可以自立章法，按需而征。規(guī)范性的稅收與非規(guī)范性的收費(fèi)同時(shí)存在，后者又大人多于前者，并已可以在相當(dāng)程度上“隨意”上調(diào)，處于如此寬松環(huán)境中的政府機(jī)構(gòu)和行政管理費(fèi)支出，怎么能不膨脹和增勢(shì)迅猛？

站在這樣的高度來認(rèn)識(shí)，“費(fèi)改稅’不過是為規(guī)范政府部門收入機(jī)制，從而規(guī)范政府部門行為，完善整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而必須采取的一個(gè)重大舉措。

二、要清楚地認(rèn)識(shí)“費(fèi)多’和“稅少”之間的關(guān)系

我的基本看法是：“費(fèi)多”和“稅少”是一種因果關(guān)系。最初，“稅少”是“因”，“費(fèi)多”是“果”“費(fèi)多”是由“稅少”而引發(fā)的。但事情演化下去，“費(fèi)多”又進(jìn)一步加劇廣“稅少”。在這個(gè)時(shí)候?！百M(fèi)多”變成了“因”，“稅少”則成為了“果”。循著這樣的線索回顧改革以來我國(guó)政府部門收入機(jī)制所發(fā)生的變化，可以更清晰地透視隱含在其后的深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府收入機(jī)制呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，稅少利多。二是來自國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款占大頭兒。以1978年為例，在當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入總額中，來源于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位上繳的稅收和利潤(rùn)份額分別為35.8%和51.0%，兩者相加是86.8%。從這幾個(gè)數(shù)字中.我們看不到農(nóng)民和城市職工對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)。國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)和政府職能的履行，似乎就是依賴于國(guó)有經(jīng)濟(jì)上繳的稅利。但深入一步看，如此的政府收入機(jī)制之所以能夠在那個(gè)時(shí)期存在并維持下來，顯然有其特定的制度基礎(chǔ)。這就是：農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、國(guó)家統(tǒng)管城市職工工資制度和財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制。

1953年頒布的《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃統(tǒng)購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，賦予了政府按相對(duì)偏低的壟斷價(jià)格統(tǒng)一收購和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度下，農(nóng)民要按國(guó)家規(guī)定的相對(duì)偏低的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)將剩余的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一賣給國(guó)家，并由政府按計(jì)劃統(tǒng)一供應(yīng)給城市工業(yè)部門和城市居民消費(fèi)。低價(jià)的農(nóng)副產(chǎn)品、不僅直接降低廣工業(yè)的原材料投人成本，也使城市居民獲得實(shí)物福利（生活費(fèi)用降低）并間接降低了工業(yè)的勞務(wù)投入成本，在低成本的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤(rùn)。1956年出臺(tái)的《國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)工資等級(jí)制度》，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在國(guó)家統(tǒng)管城幣職工工資的制度下，政府可以通過壓低工資標(biāo)準(zhǔn)、減少升級(jí)頻率的辦法，直接或間接地降低工業(yè)的勞務(wù)投入成本（事實(shí)上，從1956年至1977年的20年間，我國(guó)只進(jìn)行了三次小幅度、小范圍的工資升級(jí)工作）。在原材料投入成本和勞務(wù)投入成本被人為降低了的同時(shí)，那一時(shí)朗的工業(yè)品實(shí)行計(jì)劃價(jià)格。工業(yè)品的計(jì)劃價(jià)格又長(zhǎng)期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的收購價(jià)格（即工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是.在低成本和高價(jià)格的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤(rùn)。

在自建國(guó)初期就已實(shí)施下來且?guī)资昊疚醋兊呢?cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位（其中主要是國(guó)有工業(yè)企業(yè)）的純收入，基本上都交由財(cái)政集中支配，其本身能夠自主支配的財(cái)力極其有限。于是，通過財(cái)政上的統(tǒng)收，“匯集”在國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位中的高利潤(rùn)便轉(zhuǎn)移到了政府手中，形成了財(cái)政收入的主要來源。

上述的政府部門收入機(jī)制，帶給我們兩個(gè)結(jié)果。在普通百姓的眼中.不管是稅還定利.都是山單位交的，與個(gè)人無關(guān)（實(shí)際上，那一時(shí)刻的農(nóng)副產(chǎn)品低價(jià)統(tǒng)購和城市職工低工資制度正是農(nóng)民和城市職工向政府繳納稅收的兩個(gè)“隱含’的渠道）。納稅意識(shí)淡薄或基本上沒有納稅意識(shí)，就在情理之中了，此其一。在政府部門的眼中，無論是稅還是利，都是主要由國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位上繳的錢。既然彼此都姓“公”，稅利不分或只問財(cái)政收入的“量”而不問它的“源”，也是一件自然的事情，此其二。這便為改革以后“費(fèi)多稅少”矛盾的產(chǎn)生和政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范，埋下了禍根。

改革以后，伴隨著市場(chǎng)化的進(jìn)程，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、國(guó)家統(tǒng)管城市職工工資制度和財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制的格局相繼被打破。原有的政府部門收入機(jī)制基本上不復(fù)存在了，所有制成份也發(fā)生了很大的變化。經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的變化自然要求政府部門收入機(jī)制的相應(yīng)調(diào)整：由主要從隱含的渠道收取非規(guī)范性的“暗稅”轉(zhuǎn)到基本以公開的形式征收規(guī)范性的“明稅”。進(jìn)入80年代以來，我國(guó)稅制建設(shè)的力度明顯加大，個(gè)人所得稅、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅、外國(guó)企業(yè)所得稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅。集體企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅等一系列新的稅種，陸續(xù)出臺(tái)。到1994年稅制改革之時(shí)，稅種的總數(shù)達(dá)到34個(gè)，正是政府為此而采取的積極行動(dòng)。

然而，長(zhǎng)期“無（明）稅”的慣性作用，加上種種因素的制約，給稅收制度的正常運(yùn)行帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：

普通百姓、多年生活在“無（明）稅”的環(huán)境之中，一旦須拿出本已裝人兜中的一部分錢繳稅時(shí)，出于心理和行為上的不適應(yīng)，一個(gè)本能的反應(yīng)便是“躲”。能躲就躲，能躲多少躲多少。在稅收嚴(yán)管重罰的力度未能相應(yīng)跟上、依法治稅的社會(huì)環(huán)境遠(yuǎn)未確立的條件下，各種偷漏稅的行為猶如“病毒”，附著于“明稅”的肌體上繁衍而生。由最初只發(fā)生在先富起來的個(gè)體經(jīng)濟(jì)的少數(shù)人身上，到逐漸在個(gè)體戶中普遍擴(kuò)展，進(jìn)而幾乎把全民和集體所有制單位統(tǒng)統(tǒng)卷人其中，致使大量該征的稅不能如數(shù)征收上來。

政府部門，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入，明稅的建立步伐又多少有些慢于暗稅的消失速度，在各方面的政府支出增勢(shì)迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財(cái)政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，一個(gè)自然的反應(yīng)，就是轉(zhuǎn)而操用非規(guī)范性的行政命令，去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號(hào)下，各個(gè)政府職能部門開始自立收費(fèi)項(xiàng)目，介入財(cái)政性分配。以收費(fèi)形式取得的收入，既然被視為非規(guī)范性的“創(chuàng)收”范疇，由各個(gè)部門自收自支，游離于預(yù)算之外，也就變?yōu)轫樌沓烧碌氖虑椤?/p>

問題還不止于此。非規(guī)范性的政府收費(fèi)趨勢(shì)的蔓延及其規(guī)模的日漸增大，又從兩個(gè)方面加劇了稅收制度運(yùn)行的困難：其一，有些收費(fèi)對(duì)象，本來就是稅基的構(gòu)成部分，這類收費(fèi)項(xiàng)目顯然會(huì)沖擊稅基。其二，政府部門的收入，既然有了規(guī)范性和非規(guī)范性兩個(gè)來源，并且，前者納入預(yù)算，不可隨意改變；后者游離于預(yù)算之外，可以自收自支，人們（特別是一部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)人）對(duì)稅收的注意力（或稱“重視度”）便會(huì)在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)移到收費(fèi)。各級(jí)、各個(gè)政府部門的收費(fèi)之門越開越大，不少地方領(lǐng)導(dǎo)人出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考慮，擅定減免稅條款，并且，利用體制轉(zhuǎn)軌過程中的漏洞截留中央稅收，甚至采取非法手段鼓勵(lì)企業(yè)偷漏稅款等等，都是在這種背景下出現(xiàn)的。

作為上述諸方面矛盾的綜合反映，在政府部門的收入體系中，稅收的“缺位”與各種收費(fèi)的“越位”同時(shí)并存、規(guī)范性的財(cái)政收入占gdp比重的持續(xù)下滑和非規(guī)范性的政府收入在gdp中的占比逐年加大同時(shí)并存。國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能的履行，越來越離不開非規(guī)范性政府收入的支持。政府部門收入機(jī)制以至整個(gè)國(guó)民收入分配機(jī)制，由此陷入了不規(guī)范狀態(tài)。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求走政府收入機(jī)制規(guī)范化的道路

如果說，今天的政府部門收入機(jī)制不規(guī)范是為改革而付出的代價(jià)，那么，在改革已經(jīng)歷時(shí)19個(gè)年頭，各方面的體制框架已經(jīng)基本構(gòu)建起來的條件下，下一步的工作重心，應(yīng)當(dāng)也必須轉(zhuǎn)到規(guī)范政府部門收入機(jī)制上來。

應(yīng)當(dāng)看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)顯著的變化，就是各個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體之間的利益邊界越來越明晰廣。在這樣的環(huán)境中，政府取得收入的方式和數(shù)量或說政府部門的收入機(jī)制。必須是規(guī)范化的。所謂政府部門收入機(jī)制的規(guī)范化，從大的方面講，至少有三個(gè)方面的標(biāo)志：

第一，以法制為基礎(chǔ)。即是說，政府取得收入的方式和數(shù)量要建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都應(yīng)當(dāng)先立法，后征收。

第二，全部政府收入進(jìn)預(yù)算。預(yù)算的實(shí)質(zhì)是政府收支的公開、透明，并非簡(jiǎn)單地由哪一個(gè)部門管理或列人哪一類表格反映。也就是說，政府的收與支。必須全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督審查、游離于預(yù)算之外的政府收支。

順便指出，在國(guó)外的經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中.是很難找到“預(yù)算外資金”這個(gè)概念的、我國(guó)所使用的“預(yù)算外資金”概念.還是建國(guó)初期從前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家那里引進(jìn)的。即便不作更深一步的考察，也會(huì)發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金是同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的范疇，只有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下才有存在的必要。退一步講，就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下。預(yù)算外資金亦屬于補(bǔ)充性或輔助性的財(cái)源。如果其規(guī)模龐大，甚至龐大到超越預(yù)算內(nèi)資金的地步，那也不是本來意義的預(yù)算外資金了。從這個(gè)意義上講，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，在我國(guó)，預(yù)算外資金終歸是要走向消亡的。

第三，財(cái)稅部門總攬政府收支。即所有的政府收支完全歸日于財(cái)稅部門管理。不論是稅，還是費(fèi)，或是其他別的什么形式的收入，都要由財(cái)稅部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮、把某些形式的收入，如關(guān)稅、現(xiàn)費(fèi)交由特定的政府職能部門征收.那至多也是一種“代收”、“代征”。這樣做的好處，就是要切斷各個(gè)政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費(fèi)來源的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。

說到這里，已不難看出：中國(guó)在選擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也就注定了要走政府部門收入機(jī)制規(guī)范化的道路。事實(shí)上，黨的十五大報(bào)告已經(jīng)對(duì)規(guī)范政府部門收入機(jī)制作出了戰(zhàn)略部署。同志在談到“完善分配結(jié)構(gòu)和分配方式”問題時(shí)，涉及到兩個(gè)方面的分配：一是居民的收入分配，再一就是政府的收入分配，而且，一個(gè)值得注意的提法是“集中財(cái)力，振興國(guó)家財(cái)政”。

更為重要的是，從根本上看，在目前的中國(guó)、規(guī)范政府部門收入機(jī)制.還是完善整個(gè)社會(huì)的分配結(jié)構(gòu)和分配方式的基礎(chǔ)或前提條件。沒有政府部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化，就不可能有家庭、企業(yè)部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化。況且，今天我國(guó)分配領(lǐng)域所存在的種種不規(guī)范狀況，在相當(dāng)程度上，也是由政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范所帶動(dòng)或引發(fā)的。

看起來，以規(guī)范政府部門的收入機(jī)制為著眼點(diǎn)，將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，是遲早要建設(shè)而已是非建設(shè)不可的一項(xiàng)跨世紀(jì)工程。

四、規(guī)范政府收入機(jī)制關(guān)鍵是要尋找積極而穩(wěn)妥的辦法

說規(guī)范政府部門的收入機(jī)制難，是因?yàn)椋獱可娴窖匾u多年的既得利益格局。更何況，與非規(guī)范性政府收入有關(guān)的各方面的既得利益，又是以部門利益、地方利益的形式發(fā)現(xiàn)出來的。說規(guī)范政府部門的收入機(jī)制不難，是因?yàn)?，我?guó)是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義同家。中國(guó)共產(chǎn)黨又是一個(gè)擁有6000多萬黨員的大黨.代表著全國(guó)人民的根本利益，只要全黨上下統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，采取步凋一致的行動(dòng)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府部門收入機(jī)制的規(guī)范化，并非一件做不到的事情。其實(shí)，在這方面，我們也曾有過成功的先例。新中間成立之初，那時(shí)各地的稅收制度很不統(tǒng)一：有各個(gè)革命根據(jù)地沿用下來的原各自單獨(dú)制定的稅制.也有新解放區(qū)所實(shí)行的在稅種。稅目、稅率和征管辦法等方面差異很大的五花八門的稅制。但是，隨著1950年1月《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》的頒布，一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的新的稅收制度很快建立起來.并在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行。

關(guān)鍵的問題是。要在下定決心的基礎(chǔ)上，尋找積極而穩(wěn)妥的辦法。

注意一下各國(guó)特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同家政府收入結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)，可以看到這樣兩個(gè)現(xiàn)象；其一、中央一級(jí)政府基本沒有收費(fèi)，稅收（包括社會(huì)保障稅）是其收入的基平來源，其二，以收費(fèi)的形式取得收入，并且在收入結(jié)構(gòu)中居于舉足輕重的地位，通常發(fā)生在地方各級(jí)政府那里。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下.規(guī)范化的政府收費(fèi)只有兩類：一是規(guī)費(fèi)。再一是使用費(fèi)。無論規(guī)費(fèi)還是使用費(fèi)，所具有的一個(gè)共同特性是，收費(fèi)的項(xiàng)目同家庭、企業(yè)的日常生活密切相連，并具有一種直接的服務(wù)報(bào)償關(guān)系，毋庸贅言，同家庭、企業(yè)的日常生活密切相連的公共事項(xiàng)，本來就是地方政府的職責(zé)范圍。

根據(jù)上述的認(rèn)識(shí)，由此可以引申出如下幾點(diǎn)啟示：

第一，“費(fèi)改稅”的工作，可以從中央政府做起。既然實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的中央一級(jí)政府基本沒有收費(fèi)，那么，中央政府各部門現(xiàn)存的大部分收費(fèi)項(xiàng)目，都可以納入“費(fèi)改稅”的范圍。追根尋源，在我國(guó)，非規(guī)范性政府收費(fèi)的興起，最初也是發(fā)生在中央一級(jí)政府。所以，只要中央政府率先實(shí)現(xiàn)了中央一級(jí)政府收入機(jī)制的規(guī)范化，規(guī)范政府部門收入機(jī)制便可延伸到地方各級(jí)政府，從而在全國(guó)范圍逐步推開。

第二，“費(fèi)改稅”與“規(guī)范費(fèi)”要同時(shí)并舉。政府部門收入機(jī)制的非規(guī)范性、固然主要反映在“費(fèi)多稅少”這一特殊的矛盾現(xiàn)象上，但這并不意味著所有的“費(fèi)”都應(yīng)改為“稅”也絕不是說?！百M(fèi)”就沒有存在的必要性。實(shí)際上，稅有稅的內(nèi)涵和外延，費(fèi)有費(fèi)的地位和作用，兩者之間.并不能互相替代，對(duì)那些具有稅收性質(zhì)（名為“費(fèi)”實(shí)為“稅”）且宜于納入稅內(nèi)管理的收費(fèi)項(xiàng)目，可以通過“費(fèi)改稅”的辦法，盡可能納入稅收的軌道?；驍U(kuò)大現(xiàn)有稅種的稅基，將其并人現(xiàn)行有關(guān)稅種統(tǒng)一征收；或根據(jù)其性質(zhì)，改設(shè)新的稅種另外征收。對(duì)那些不宜于納入稅收軌道的收費(fèi)項(xiàng)目、則須通過“規(guī)范費(fèi)”的辦法，按照規(guī)范化政府收費(fèi)的內(nèi)涵和外延，分別歸入“規(guī)費(fèi)”和“使用費(fèi)”系列。并相應(yīng)實(shí)行規(guī)范化的管理。

第三，先清理，后規(guī)范，分步納入預(yù)算。對(duì)現(xiàn)存的各種政府收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行全面的清理，區(qū)分為合理的與不合理的收費(fèi)兩大類。堅(jiān)決取消那些不合理、純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目，并將那些合理的且已構(gòu)成政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提的收費(fèi)項(xiàng)目，納入“費(fèi)改稅”和“規(guī)范費(fèi)”的范圍。以此為基礎(chǔ)，將通過“費(fèi)改稅”納入稅內(nèi)管理以及通過“規(guī)范費(fèi)”分別歸入規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)系列的政府收入，或作為過渡辦法，暫時(shí)單獨(dú)編制預(yù)算（亦可稱第二、第三預(yù)算）；或一步到位，納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。