審計局公共投資項目研討會發(fā)言
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同志們：
利用這次研討會的機會，我跟大家交流一下，談三個問題：
一、對本次研討會的感受
這次研討會選題非常好，研究的內(nèi)容非常恰當，而且非常及時，與當前的形勢和審計發(fā)展的形勢相吻合，脈絡是相通的。這次會議給我們提供了一個進行理論研討、經(jīng)驗總結(jié)和交流、交換學術(shù)意見的機會。從論文的內(nèi)容看，形式是多樣的，內(nèi)容是豐富的，有理論研究，有經(jīng)驗總結(jié)，有方法探索，有案例分析，還有工作體會。重點和主題是歷次研討會中比較集中和突出的，其中有不少新的視角、新的觀點，也有新的經(jīng)驗和做法。從論文的作者看，有搞教學的，搞研究的，搞實務的（相對來說搞實務的多些），還有搞理論與搞實務相結(jié)合的混合型作者。值得一提的是，中國人民大學耿建新教授的文章放棄了從概念到概念，從理論到理論的這一學院式、學究式的研究方式，真正的走到了實際工作中，在調(diào)查了城市水務基礎設施管理模式的基礎上，了有實踐意義的城市水務設施績效考核指標體系。他并不是從“三E”或“五E”出發(fā)，而是從水務的具體工作出發(fā)，這在以往大學提交的論文中是少見的。從提交論文的總體情況看，有一種現(xiàn)象：實務工作者為主寫作的論文或文章表現(xiàn)出希望向理論層次上升；以學者為主寫作的論文表現(xiàn)出希望向?qū)崉湛繑n。這兩種傾向我們都十分地贊同，這是一個好趨勢，將來需要做得更好，我們希望這兩者最終能夠真正的融合和結(jié)合起來。今后我們會更加鼓勵兩者結(jié)合起來。同時對會議中反映出來的問題，我也來同大家交流一下，希望在以后注意。
1.要發(fā)揮特派辦理論研究會和地方審計機關科研單位的作用。我們不提倡以個人名義論文，一定要通過理論研究會和科研所把一下關（學校例外，因為它沒有這樣的機構(gòu)），主要是把握一下質(zhì)量。因為這次有一些文章實際上是經(jīng)驗總結(jié)和工作體會。經(jīng)驗和體會不是不可以談，但在學術(shù)會議上應以學術(shù)論文為主，如果談經(jīng)驗也一定要上升到一定的層次，有一定的概括，不能只是做法的羅列，不然的話學術(shù)會議的層次就會受到影響。
2.發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢。這次研討會的一個特點是年輕人多，這個現(xiàn)象在這兩年比較突出，這是一個好現(xiàn)象，應該發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢，這一點我們是提倡和鼓勵的。但要提高年輕人的科研能力，提高學術(shù)思想的表達能力。這是這次研討會反映出的一個問題。有好的想法表達出來很平淡，而且對問題總結(jié)的不夠，沒有上升到理論層次。所以對下一代科研主體要加強培訓，年輕人也要加強自我訓練和修養(yǎng)。作為年輕的科研工作者或者做科研工作，一定要研究一下，怎樣寫學術(shù)論文，怎樣參加學術(shù)會議，怎樣在學術(shù)會議上發(fā)言，提高一下自己的檔次、修養(yǎng)和素質(zhì)，應該向上走。我們搞審計的是智力作業(yè)，是專家型干部，不是普通公務員，以后肯定還要做大量的科研工作。
3.關于理論和實務之間過渡或者橋梁怎么來建，怎么走，還需要研究。理論和實務從操作層面上講，肯定會有一定距離，不可能吻合，不然就不要區(qū)分理論和實務了。但是兩者肯定得互動，各有各自的意義。作為學者，你寫的理論文章讓做實務的拿過去看看有沒有參考價值，才能印證你向?qū)崉者^渡的怎么樣。作為實務工作者，你拿出的理論文章讓學者看看像不像文章，它跟工作總結(jié)和匯報有什么樣的區(qū)別，你怎樣向理論層次過渡。我覺得搞理論和實務的同志在今后的科研工作中，還要進一步去完善它，通過提高自己來完善它。尤其是實務部門的同志做科研時，一定要研究一下科研的工作規(guī)律，研究一下理論性文章和行政文件的寫作技巧和區(qū)別。
李審計長在今年的財政審計培訓班上講：我理解，公共財政框架的核心，是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。公共財政是市場經(jīng)濟條件下財政的必然選擇，也是世界各國搞市場經(jīng)濟的共同選擇。在公共財政框架下，財政資金（包括政府投資）必然要轉(zhuǎn)移到社會公共產(chǎn)品上來，而且一定要體現(xiàn)在它的支出結(jié)構(gòu)改革之中，這是它的核心問題。如果說財政審計是國家審計的永恒主題，我們繼續(xù)推論，公共財政，或者具有公共特征的財政，肯定也是我們的永恒主題。在公共財政框架下，財政資金日益集中于公共領域，因此，政府投資也就日益集中于公共項目，公共項目就會自然成為我們投資審計的永恒主題，而且越來越明顯。就目前階段而言，我們搞投資審計的就必須持續(xù)不斷地來研究公共項目審計。當然，我們現(xiàn)在在這個問題上還有一些爭議，還有一些不同的觀點（我說的是在公共項目這個問題上）。從我們這次收集到的論文看，表述就不太一樣，有的叫公共項目，有的叫公共工程項目，有的叫政府投資項目，有的叫財政投資項目等等，表述方法很多。我們的課題叫公共投資項目。應該說這些概念的產(chǎn)生肯定有他的歷史背景。過去我們?yōu)槭裁唇袊邑斦F(xiàn)在我們叫公共財政，肯定會有它的背景。過去我們叫國家審計，而國外叫政府審計，我們叫政府審計大家還不太習慣。但是，我們不爭議，在學術(shù)上可以充分表達。從理論上講，公共項目可能概括性更強，因為公共項目可能是公共資金的投資，也可能是非公共資金的投資，甚至是混合投資。但就其項目的公共特征而言，政府的公共責任是不可推卸的。在這個問題上就產(chǎn)生了我們現(xiàn)在搞投資審計不同的觀點，定位在公共工程，還是定位在政府投資的公共工程，是有不同觀點的。我們現(xiàn)行的實務是做公共工程的一部分，因為就政府投資的這一部分而言我們還做不完。但從實踐看，我們應該繼續(xù)研究下去，因為可能類似于長江上某大橋垮塌這樣的事故，政府責任是脫不開的。將來的公共工程會越來越多，不管其資金的來源如何，政府的公共責任是永遠不可推卸的，所以這個問題可以繼續(xù)研究下去。這個問題我們不作爭議，因為它是外延問題，不是內(nèi)涵的問題。
那么從上述的分析可以看到：公共項目是我們現(xiàn)在國家投資審計關注的重點，這項選擇是沒有問題的，是對的。為什么還要加上“效益”二字。就其重要性我也想跟大家交流一下看法。黨的十六屆五中全會通過了“十一五規(guī)劃”，規(guī)劃里提到了“六個必須”：必須保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展（大家注意“平穩(wěn)”和“較快”，不要求特別快，但又不能慢。）、必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、必須提高自主創(chuàng)新能力、必須促進城鄉(xiāng)和區(qū)域和諧發(fā)展、必須加強和諧社會建設、必須深化改革。這“六個必須”體現(xiàn)了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的一種觀念，我們叫科學發(fā)展觀。為什么這些年中央特別科學發(fā)展觀和和諧社會建設，我們是不是也可以這樣來理解：那就是在現(xiàn)實生活中，有很多不科學發(fā)展的因素、不和諧的因素，而且越來越嚴重。例如發(fā)展速度很快，但是經(jīng)濟質(zhì)量上不來。粗放型的經(jīng)濟發(fā)展導致資源浪費、環(huán)境惡化，資源的承受能力明顯不足。社會中不和諧現(xiàn)象越來越突出，而且這些矛盾到現(xiàn)在還看不到能徹底解決它的跡象，特別是發(fā)展的體制障礙越來越突出，副作用越來越大，深層的矛盾越來越突顯。不但生產(chǎn)方式、發(fā)展方式很粗放，更重要的是我們的管理方式也很粗放，包括政府管理方式在內(nèi)，整個社會工作的管理成本很高。于是人們呼吁建設高效政府、廉價政府。在這種情況下，也是在這種公共財政的框架下，納稅人日益關注政府的績效。顯然，國家審計要貫徹科學發(fā)展觀，建立和諧社會，就必須調(diào)整自己的視角和工作重心，財政資金的效益性，包括公共工程的效益性，也就必須提到議事日程。此外，目前國外還流行著一種新公共管理理論，這種理論也可以從一個側(cè)面來說明我們?yōu)槭裁搓P注效益。新公共管理理論，在政府公共管理活動中，應該運用企業(yè)管理技術(shù)。因為企業(yè)管理技術(shù)是在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的，而不是計劃條件下的企業(yè)管理技術(shù)，它對于改善政府的公共管理活動可以發(fā)揮巨大的作用。把市場條件下的一些機制引入到政府管理，是新公共管理理論的特征。該理論還產(chǎn)出和結(jié)果，它有非常明確的績效指標和衡量標準，它資源的有效利用。顯然，從我國目前的狀況看，不管它是傳統(tǒng)的公共管理理論，還是新的公共管理理論，我們現(xiàn)在正在干的這件事情是符合新公共管理理論的。我國現(xiàn)在日益呼吁建立績效型財政，政府在公共領域中的責任，這種現(xiàn)象跟國外新公共管理理論流行的背景是相吻合的，因此，在日益政府管理責任和建立績效政府的條件下，我們把“效益”二字加在課題里面意義重大。
三、對公共投資效益審計研究的幾點建議
1.關于公共項目建設和管理及其體制和機制的研究，既要研究投資體制問題，更要研究項目管理。20*年國務院出臺了投資體制改革的決定，它的指導思想是規(guī)范企業(yè)和政府的投資行為，目的是改革政府對企業(yè)的管理制度，主要是明確企業(yè)投資主體地位和規(guī)范政府投資的職能。從文件看，它重點是研究投資問題。我們換一個視角，從項目這個視角來看，除了投資體制之外，還要研究項目管理問題，這是我們所忽視的，或者說是研究的薄弱環(huán)節(jié)。一個公共項目，除了投資問題之外，還有很多其它的問題，我們都要去研究。比如在政府投資項目監(jiān)督這個問題上，國務院的決定了一些原則，但現(xiàn)在看來沒有得到很好地貫徹執(zhí)行。所以從操作層面上看，還需要進一步去研究。在做研究工作時，除了做概括性的、理論性的、概念性的之外，更多地要結(jié)合行業(yè)性去做，解決理論向?qū)崉盏倪^渡。
2.關于政府投資項目審計真實、合法、效益的綜合目標研究。這三個目標要體現(xiàn)在審計工作方案中，因為這個問題說不清楚，就會涉及到如何配置審計資源問題。政府投資工程的綜合性審計目標需要研究，這對指導實際工作具有重要意義。
3.投資審計研究的內(nèi)容要繼續(xù)下沉，別停留在概念和框架上，只有這樣的研究，才有實踐意義。
4.關于效益審計的內(nèi)涵還要研究，按照我國現(xiàn)行實務的習慣表達方式來做。我們把它現(xiàn)在習慣上分成三類：經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益。這三個概念都涵蓋什么東西，是我們要研究的，別停留在概念上，要具體。
5.公共投資領域的信息化環(huán)境發(fā)展十分迅速，希望有人在這方面作些深入研究。
6.關于政府投資項目審計的未來走向。李審計長在今年的財政審計培訓班上講：財政審計的層次要提升，不能僅局限于過去的檢查預算執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問題，揭露問題。要提升它的層次，考慮三個方面：第一要考慮整體性；第二要注意宏觀性；第三要有建設性。審計長是要求從這三個方面做一些研究，做一些工作，來提升財政審計的層次，這種思路拿到投資審計領域我覺得一樣適應。審計長為什么在這些日子里一再提到這個問題，是因為在實際工作中遇到了一些情況。審計長說：現(xiàn)在我們向人大常委會報告審計工作，菜單式地點了一個一個具體問題，已經(jīng)不能滿足要求了，很多代表委員希望了解全局性的問題。這是他在財政審計培訓班上的講話，后來又有一個司局長財政審計培訓班，他又講：原來我曾經(jīng)提過“三性”，即“整體性、宏觀性和建設性”，最近我考慮后覺得應該加進去一個“效益性”。這“四性”請我們投資審計領域的同志們認真地去研究、去落實，這絕不僅限于財政審計。這是領導經(jīng)過深思熟慮，而且是根據(jù)現(xiàn)在出現(xiàn)的新情況對我們審計思路上做的一些調(diào)整。所以，我們做這個領域科研的同志，在這方面也嘗試一下，政府投資項目的效益審計怎樣體現(xiàn)這“四性”。
7.我們一定要轉(zhuǎn)變一種觀念（這對我們科研影響巨大），那就是國外的績效審計比中國的好。我們現(xiàn)在有一些地區(qū)、部門做的績效審計一點都不比他們差，而且在有些方面比他們強得多，無非就是他們走得早一點。我們有些同志總是從外國的績效審計理論出發(fā)，來延續(xù)他的研究思路，而且總是把外國的經(jīng)驗拿來先講?，F(xiàn)在我們嘗試著倒過來，先講中國的，因為現(xiàn)在我們有的可講了，然后借鑒外國的。你看誰搞得好，你看看人家哪兒好，我們哪兒好；人家哪兒不行，我們哪兒不行。千萬不要先入為主，人家一定比我們好。就像計算機審計一樣，國外的審計長來了之后都參觀一下我們的計算機審計，他們都認為我們并不落后，很先進，有時我們自己反而有點虛無主義。這種觀念一定要破除掉，調(diào)整一下我們科研的視角。你也可以拿我們國內(nèi)的去評判一下國外的，不能老拿人家行的評判我們不行的，這都是雙方的、相互的。那樣我們的課題研究可能更貼近我們國家的實務。
這是我給大家在今后投資項目效益審計科研工作上的七點建議，供大家參考
