摘要：運用新制度經(jīng)濟學制度變遷的分析框架，來研究我國20多年來高等教育評估的制度發(fā)展和制度變遷過程很有意義。我國高教評估制度的產(chǎn)生和發(fā)展過程是與我國高等教育管理體制的改革密切聯(lián)系在一起的。其變遷形式主要是強制性變遷，前期制度供給充足，而后期則相對不足。強制性變遷對于我國高教評估的全面、有效推行起到了積極的作用，但同時也不利于高等教育評估制度的健康發(fā)展。當前，只有選擇強制性制度變遷和誘致性制度變遷結(jié)合的制度變遷路徑，采用市場化的引導(dǎo)策略，才能使高等教育評估的制度需求與制度供給實現(xiàn)動態(tài)的平衡。關(guān)鍵詞：高等教育評估制度變遷強制性制度誘致性制度路徑選擇一、引言按照新制度經(jīng)濟學家諾斯的分析，制度分為正式制度與非正式制度。其中，成文的、由權(quán)力機構(gòu)來保證實施的制度稱為正式制度，如法令、政府命令、公司章程、商業(yè)合同等；而一些不成文的制度就是所謂的非正式制度，如習俗、傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)。制度變遷則是指創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定的目標而進行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，它是制度替代、轉(zhuǎn)換、交易與創(chuàng)新的過程。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。前者是國家在追求租金最大化及產(chǎn)出最大化目標下而通過政策法令實施的變遷，后者是人們在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷。在高等教育內(nèi)部，同樣存在著一系列的制度體系，如教育法規(guī)、教育政策等正式制度和教育思想、教育文化等非正式制度。相應(yīng)的，高等教育的制度變遷最為顯著的情形就表現(xiàn)為教育思想的發(fā)展與確立以及重大教育制度法規(guī)的頒布：前者主要由非正式教育制度積習而成，從變遷的形態(tài)來看，體現(xiàn)為誘致性制度變遷；后者則是強制性制度變遷，是國家和政府常使用的一種自上而下的教育變革策略。高等教育評估作為當前保證我國高等教育質(zhì)量的重要外部手段，近年來成為社會各界關(guān)注的焦點；并取得了積極的進展。作為教育制度的一個重要組成部分，在高等教育評估的發(fā)展過程中所形成的教育評估制度也包括兩個部分：一個是與高等教育評估有關(guān)的思想、文化等非正式制度，另一個是與高等教育評估有關(guān)的法規(guī)、政策等正式制度。教育評估制度的萌生和逐步發(fā)展，同樣也是制度變遷的過程。在教育評估產(chǎn)生和發(fā)展的過程中，如果教育評估制度由萌生達到了相對成熟和穩(wěn)定階段（或制度均衡狀態(tài)），那么就可以把這一制度的變遷過程理解為一種效益更高的制度均衡狀態(tài)對另一種非制度均衡狀態(tài)的替代過程。當然，從當前我國高等教育評估的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國高等教育評估制度還處在探索階段，高等教育評估制度達到成熟和穩(wěn)定階段還需要一個過程。筆者擬采用新制度經(jīng)濟學關(guān)于制度變遷的理論框架，對我國高等教育評估制度（主要是國家或教育機構(gòu)頒布的法律、政策等正式制度）的發(fā)展變化加以分析，從而為我國高等教育評估的制度建設(shè)提供參考。二、我國高等教育評估的制度變遷新制度經(jīng)濟學認為，當社會政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化時會產(chǎn)生潛在的收益，如果這些潛在的收益無法在現(xiàn)有制度安排內(nèi)實現(xiàn)，便會產(chǎn)生對新制度的需求；同時，也總會有些人或組織為了獲取潛在收益而率先克服障礙、提供新的制度。從這個意義上說，制度變遷也就是制度供給滿足制度需求的過程。從近20年來我國高等教育評估制度的發(fā)展脈絡(luò)不難發(fā)現(xiàn)，我國高等教育評估制度的建立與發(fā)展是與我國高等教育體制改革密切聯(lián)系在一起的。當經(jīng)濟體制的發(fā)展引發(fā)教育體制變革時，原來政府全面控制的高等教育管理體制就無法適應(yīng)時展的需求，客觀上要求政府把對高等院校的直接管理和全面控制變?yōu)殚g接管理和宏觀調(diào)控。在這種情況下，高等教育評估制度作為政府間接控制和監(jiān)督高等院校的一種重要方式和手段就應(yīng)運而生了，以實現(xiàn)高等院校自主化、民主化、科學化管理。1、高等教育評估制度的準備階段(1978-1984)。從十一屆三中全會到《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)表之前，高等教育體制改革處在“醞釀、啟動”階段。這一階段的重點是改革原來高度統(tǒng)一的高等教育管理體制、擴大高校的辦學自主權(quán)。具體的表現(xiàn)就是一系列的“放權(quán)行為”：把本應(yīng)屬于省級的管理權(quán)限從國家要回來，把“要回來”的權(quán)限中屬于高校應(yīng)有的自主權(quán)部分還給高校，以調(diào)整中央與省兩級高教主管部門之間以及政府與高校之間的關(guān)系⑤。處于這一階段的高等教育體制改革并沒有明確提出采用高等教育評估等方式來轉(zhuǎn)變政府的職能、實現(xiàn)宏觀管理的思路，但政府逐步的改革與放權(quán)已經(jīng)為高等教育評估制度的產(chǎn)生和啟動奠定了良好的基礎(chǔ)。高等教育評估此時處于“準備”階段。2、高等教育評估制度的啟動與試點階段(1985-1991)。1984年，黨中央的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》突破了把“計劃經(jīng)濟”同“商品經(jīng)濟”對立起來的傳統(tǒng)觀念。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變對教育體制改革的需求，1985年黨中央做出的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確了我國教育體制發(fā)展的總體方向，具體的改革點在于“加強政府宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴大學校的辦學自主權(quán)”。政府對教育的管理要逐步從原來的全面控制轉(zhuǎn)化為運用立法、撥款、政策指導(dǎo)等方式加以調(diào)控。同時，《決定》提出：教育管理部門要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估。國務(wù)院在《關(guān)于第七個五年計劃的報告》中也指出：要加強教育事業(yè)的管理，逐步建立系統(tǒng)的教育評估和監(jiān)督制度。以此為標志，高教評估在實踐和制度上開始啟動和進入試點階段。1985年，原國家教委頒布《關(guān)于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》，全面布置了高等工程教育評估研究和試點工作，首次提出建立我國高校評估制度。此后，原國家教委委托北京、上海及機電部、煤炭部等部門及地區(qū)，進行了本科評估的試點工作。評估活動涉及4個部、4個省市、87所高校。評估范圍包括以本科教育為主的辦學水平評估、專業(yè)評估、課程評估三個層次。1990年，在總結(jié)“七五”期間我國教育評估理論研究成果和試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，原國家教委正式頒布了《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》，提出建立、健全包括“合格評估”“辦學水平評估”和“選優(yōu)評估”在內(nèi)的社會主義高等教育評估體系和評估制度。這是新中國成立以來我國第一個關(guān)于教育評估的行政法規(guī)性專門文件，標志著我國教育評估的理論和實踐工作開始規(guī)范化，并為其進一步發(fā)展提供了重要的制度保證。在這一階段，高等教育評估的主要政策性文件和主要活動見表一所示：3、高等教育評估制度的全面展開與蓬勃發(fā)展階段(1992-)。1992年，黨的十四大正式確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，國家頒布了一系列的法規(guī)來推進高等教育體制改革。高等教育評估制度從此也由“逐步試點”進入到了“全面展開和蓬勃發(fā)展”階段。在這一階段，國家的涉及到高教評估的文件主要包括：1992年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見》中強調(diào)：“教育行政管理部門要通過修訂專業(yè)目錄，制定各科類、專業(yè)的基本規(guī)格和主要課程的教學基本要求，積極開展教學研究和教學評估，建立高等學校教學工作偽宏觀管理和指導(dǎo)。”1993年2月，中共中央、國務(wù)院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》?！毒V要》對與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的教育體制改革的目標以及教育評估的地位、作用做了明確的規(guī)定?！毒V要》第32條指出，要“建立各級各類教育的質(zhì)量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢查評估學校教育質(zhì)量作為一項經(jīng)常性的任務(wù)”。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第24條規(guī)定：“國家實行教育督導(dǎo)制度和學校及其他教育機構(gòu)的教育評估制度?！?998年頒布的《高等教育法》第44條規(guī)定：“高等學校的辦學水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估。”這為高等教育評估制度提供了法律保障。1998年5月，教育部成立了“普通高等學校本?？平虒W工作評估專家委員會”，并在同年頒布的《關(guān)于進一步做好普通高等學校本科教學工作評價的若干意見》中指出：“本科教學工作由教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，目前評價工作主要由教育部高等教育司組織專家實施；今后將委托高等學校教學工作評價專家委員會實施，同時吸收社會力量參與?！?/p>

2002年，教育部宣布：將前期所進行的合格評估、選優(yōu)評估和隨機評估三種形式統(tǒng)一起來，試行一套總體框架基本相同但針對不同層次、不同科類及不同隸屬關(guān)系等情況分別設(shè)置不同標準的評估方案，統(tǒng)稱之為普通高等學校本科教學工作水平評估方案。2004年，教育部正式下發(fā)《教育部關(guān)于設(shè)立教育部高等教育教學評估中心的通知》和《教育部關(guān)于下發(fā)“教育部高等教育教學評估中心職責任務(wù)、管理體制、機構(gòu)設(shè)置和人員編制方案”的通知》，宣布成立教育部高等教育教學評估中心。該中心的主要職責是：根據(jù)教育部制定的方針、政策和評估指標體系，具體實施高等學校教學、辦學機構(gòu)教學和專業(yè)教學工作的評估；開展高等教育教學改革及評估工作的政策、法規(guī)和理論研究；開展評估專家的培訓(xùn)和對外交流等方面工作。在這一階段，高等教育評估的主要政策性文件和主要活動見表二所示。三、我國高教評估制度變遷的特點及其不足1、高等教育評估制度變遷的特點。(1)高等教育評估制度的建立與發(fā)展是和高等教育體制改革、尤其是高等教育管理體制改革密切聯(lián)系在一起的。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，改革原來政府全面控制的教育體制成為必然。正是為了改變政府的職能、擴大高等院校的辦學自主權(quán)，高等教育評估才被逐步引入到高等教育管理界并隨著高等教育管理體制改革的深化而得到迅速發(fā)展。高等教育評估制度建立與發(fā)展的宏觀背景是我國的經(jīng)濟體制改革，同時它也是高等教育體制改革、特別是高等教育管理體制改革的產(chǎn)物?？梢哉f，高等教育管理體制改革為高等教育評估制度的建立奠定了基礎(chǔ)；而高等教育評估制度作為高等教育管理體制改革的一部分，其實施和發(fā)展也促進了高等教育管理體制的改革。(2)在制度發(fā)展的前兩個階段，制度供給充足，而后期（主要是1998年以后）制度供給明顯滯后和不足。通過前面的表一和表二我們可以看到，在高等教育評估制度發(fā)展的前期，從1985年到1998年間，政府了一系列與高等教育評估相關(guān)的政策和文件。而此時，高等教育評估實踐還處在探索和試點階段，可以說是制度建設(shè)在前、實踐探索在后，制度引導(dǎo)著實踐的發(fā)展，制度供給是非常充分的。而1998年以后，基本上沒有什么文件和政策，而此時高等教育評估在實踐上已全面展開并迅速進入了繁盛階段，可以說是實踐在前、制度建設(shè)在后，實踐發(fā)展要求加強制度建設(shè)（高等教育評估中心的成立就是評估實踐的需要，這一機構(gòu)從醞釀到最終的成立經(jīng)歷了很長時間），在制度供給上明顯滯后。(3)以強制性制度變遷為主要形式，所形成的制度主要是政府文件和法令等正式制度。高等教育評估制度變遷的形式是自上而下的強制性變遷。這主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》到1990年的《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》再到2005年的《教育部關(guān)于設(shè)立教育部高等教育教學評估中心的通知》，這些文件都是以政府的法令和文件形式的。二是政府在制度選擇和制度改革中處于主動地位，起著決定性的作用，是制度選擇和制度變革的決定者；而高等院校處于被動的地位、起著從屬的作用，是既定制度的接受者。政府主管部門在評估程序與方法的制定，評估機構(gòu)的設(shè)立與管理、評估標準的選擇上具有絕對的權(quán)威和權(quán)力（尤其是1998年以前），而高等院校在這方面缺乏必要的主動性和話語權(quán)。三是制度變革的路徑具有激進性，制度一旦出臺就能實施。能從核心制度開始進行改革，而不是像誘致性變遷一樣先從核心制度的外圍開始，然后逐步深入。2、高等教育評估制度變遷的不足。(1)強制性制度變遷使得高教評估過于強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，高等院校、社會公眾的主動地位缺失?！耙话銇碇v，政府主體（制度制定的人）對信息、時局的把握及其特殊的權(quán)力身份，以其為主導(dǎo)而推行的教育制度變遷效率高，能有效推進教育發(fā)展。”因此，在教育體制改革初期，當人們的思想觀念不夠開放、高等院校的主體意識不強時，強制性制度變遷對于高等教育評估在短時期內(nèi)得以全面推行起到了積極作用。評估工作對全面提高高校辦學管理水平和質(zhì)量也起到了巨大的鞭策作用，充分體現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)變職能、加強宏觀管理的作用和成效。但強制性制度變遷也使得高教評估更多的是從政府、從教育主管者的角度出發(fā)，把高教評估當作了政府監(jiān)督和管理高等院校的工具和手段。在評估過程中，高等院校處于被動和接受狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的主動性和積極性；社會公眾（接受高等教育的學生和家長）在高教評估中應(yīng)有的地位和作用都沒有被考慮到，高等院校、社會公眾的主動地位缺失。(2)強制性制度變遷使得高教評估在后來的制度建設(shè)上難以打破業(yè)已形成的利益分配格局，導(dǎo)致當前高教評估的制度供給明顯滯后和不足。按照制度經(jīng)濟學的觀點，制度是對所有利益相關(guān)者的利益和權(quán)力的分配方式。新制度的產(chǎn)生和發(fā)展就意味著要打破原有的利益分配格局并采用新的分配方式。教育評估制度的發(fā)展和完善事實上是教育評估的多個相關(guān)利益群體之間的動態(tài)博弈過程。在現(xiàn)有的高教評估體系中，已經(jīng)形成了相應(yīng)的利益集團，如政府和政府領(lǐng)導(dǎo)下的評估機構(gòu)。他們所享有的權(quán)利和義務(wù)就長期處于不對等的狀態(tài)，其“設(shè)租”和“尋租”所獲取的利益使其難以舍棄現(xiàn)在的決定地位。而且，這些利益集團往往會出于維護自身利益的需要，不支持、甚至阻礙新制度的建設(shè)。因此，盡管當前處于利益分配劣勢的高等院校和社會公眾不斷呼吁建立相關(guān)的制度以引導(dǎo)政府和高校之外的第三方社會評估機構(gòu)的建立，保證其合法性，但這方面的工作依然舉步維艱、發(fā)展緩慢，導(dǎo)致當前高教評估制度供給明顯滯后和不足。(3)強制性制度變遷的有效性很低，制度設(shè)計滯后于實踐發(fā)展。強制性制度變遷中的制度供給是根據(jù)經(jīng)驗而不是當前現(xiàn)實的需要。因此，制度有可能符合發(fā)展的需要也有可能不符合發(fā)展的需要，低效性不可避免。如果說在我國實行高等教育評估制度的早期，政府機構(gòu)持續(xù)的制度供給對當時高教評估的實踐具有一定推動作用的話，隨著社會的發(fā)展、尤其是市場經(jīng)濟的逐步實施，原有計劃經(jīng)濟體制下所形成的制度的積極作用就逐步喪失、甚至成為了實踐的阻礙?，F(xiàn)在的高教評估不僅要實現(xiàn)政府的宏觀管理，更要承擔保證高等教育質(zhì)量、實現(xiàn)公眾問責以及促進高等院校自身發(fā)展的職責?！皬膯渭兊恼刂频脑u估，轉(zhuǎn)向政府委托與監(jiān)督下的社會評估，通過建立第三方的社會性的高等教育評估機構(gòu)來改善公眾、政府與學校等各方面的關(guān)系，尋求一個能在學術(shù)自由、教育質(zhì)量保證和政府管理之間的平衡”不僅是世界各國高等教育的基本趨勢，也是我國高教評估的發(fā)展方向。在這樣的背景下，各種社會性的評估機構(gòu)應(yīng)運而生，如廣東教育發(fā)展研究和評估中心、中國網(wǎng)大等。它們的評估實踐和探索迫切需要相適應(yīng)的制度來加以引導(dǎo)和規(guī)范。而我國在原有計劃經(jīng)濟體制下建立的、強調(diào)政府在高等教育評估中地位和作用的一系列制度，已經(jīng)遠遠不能滿足市場經(jīng)濟體制下高等教育評估實踐的需要。甚至可以說，當前的“高等教育評估制度基本上處于‘真空’狀態(tài)，或可稱之為‘立法懈怠’狀態(tài)”。這在很大程度上影響了高等教育評估的健康發(fā)展。四、我國高教評估制度變遷的路徑選擇根據(jù)制度變遷的理論，“每一次有力的制度變遷既需要一定的產(chǎn)生制度的背景積淀，更需要處于制度變遷獲利地位的變遷主體的推動?！笨梢哉f，當前的高教評估在這兩方面都有了一定程度的積累：一方面，市場經(jīng)濟體制改革的深化使得人們的思想觀念進一步開放，高等院校的獨立意識和社會公眾的問責意識進一步提高，高等教育評估20多年的實踐探索（尤其是近年來社會機構(gòu)、學術(shù)團體開展的各種評估實踐）為新制度的產(chǎn)生提供了廣闊的背景；另一方面，在原有的制度環(huán)境中，利益沒有得到充分考慮的社會公眾和高等院校的力量在市場經(jīng)濟的大背景下越來越不容易忽視，它們完全有動力作為制度變遷的獲利主體，打破原有的利益平衡，從而建立新的制度。從高等教育評估制度形成和變遷的歷程以及當前高等教育評估的實踐和發(fā)展趨勢來看，政府不可能再與從前一樣以強制性變遷的形式推動高教評估制度的改革與發(fā)展。而高校、社會公眾以及各種社會評估機構(gòu)作為新制度的獲利者，只能采用自下而上的誘致性制度變遷來促進新制度的產(chǎn)生。因此，高等教育評估制度只能選擇誘致性變遷和強制性變遷相結(jié)合的路徑，才能實現(xiàn)高等教育評估制度需求和制度供給之間的平衡。在選擇這一路徑的過程中，需要注意以下兩個問題：1、注重強制性變遷和誘致性變遷之間的適時轉(zhuǎn)化。盡管在當前的高等教育評估的制度變遷中，創(chuàng)新主體主要是高校、社會公眾以及各種社會評估機構(gòu)，但政府機構(gòu)在整個制度變遷中的重要作用不容忽視。這是因為：首先，政府作為高教評估中重要的利益群體，其合法利益應(yīng)當在制度中加以保證。其次，來自基層的誘致性變遷需要政府的行動加以確認。也就是說，“誘致性制度變遷需要強制性制度變遷來完成后期任務(wù)，強制性制度變遷也需要誘致性制度變遷來進行前期探索、積累經(jīng)驗”。當自發(fā)的、漸進式的誘致性制度變遷在時機成熟并成為急需時，強制性制度變遷因其特有的優(yōu)勢便走上前臺。當制度供給達到一定均衡后，兩種變遷類型還會交替、互補出現(xiàn)?？梢哉f，任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)展都是這兩種制度變遷共同作用的結(jié)果。這就要求，在高等教育評估制度變遷的過程中，要注重發(fā)揮兩種制度變遷各自的優(yōu)越性，在適當?shù)臅r候促進強制性制度變遷和誘致性制度變遷之間的轉(zhuǎn)化，從而促進高等教育評估制度的發(fā)展和完善。2、采用市場化的引導(dǎo)策略，克服制度變遷過程中的路徑依賴。所謂路徑依賴，是指在制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。正如新制度經(jīng)濟學家道格拉斯·C·諾斯指出的：“一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進程進行時，系統(tǒng)的外部性、組織的學習過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義就會增強這一進程?！敝贫茸冞w的路徑依賴意味著原有制度的重要性，人們對過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，原有制度的變遷可能進入良性循環(huán)，也可能沿襲原來的錯誤路徑發(fā)展，從而被鎖定在低效的狀態(tài)，陷入惡性循環(huán)而不能自拔。在高等教育評估的制度變遷和制度發(fā)展中考慮路徑依賴的影響，也就要求我們必須認識到，“制度本身不是設(shè)計的結(jié)果，而是內(nèi)生和發(fā)展的，制度的產(chǎn)生和發(fā)展必須考慮到政治經(jīng)濟文化、意識形態(tài)、制度創(chuàng)新準備、相關(guān)利益者的博弈能力等對制度變遷帶有根本制約性的因素的影響”。具體而言，在高等教育評估的制度建設(shè)中，應(yīng)盡量采用漸進性的變革策略，并在考慮國情和高等教育發(fā)展水平的前提下尊重高校、社會、政府、評估機構(gòu)各方面的利益關(guān)系，盡量以市場化的運行機制來克服路徑依賴的影響。這就意味著，我們在注重培育高等教育市場的同時，也要注重培育高等教育評估市場。在這個市場中尤其要強調(diào)高等教育評估組織的相對獨立性和高等院校的自主地位。只有這樣，評估機構(gòu)才能借助其專業(yè)性的評估獲得政府、社會和高校等各方的認可，促進高等教育的教育教學質(zhì)量，最終實現(xiàn)促進高等教育自身的良性和諧發(fā)展。

一、高等教育評估功能研究存在的主要問題

就學界關(guān)于高等教育評估功能的研究來看,高等教育評估具有多種功能是一個共識。很多學者從多方面闡釋了高等教育評估的功能,但在對高等教育評估功能的語義表述上,則各有不同。有的用作用;有的用意義;有的用目的;有的還用職能等。在很多學者的研究中,有三個問題表現(xiàn)得比較明顯。首先,有的學者超出了高等教育評估的范疇談高等教育評估的功能。如因為高等教育評估與高等教育管理具有不可分割的聯(lián)系,就把高等教育評估等同于高等教育管理來看待,因此就出現(xiàn)了所謂的“決策作用”[1]之說;又如,由于沒有能夠正確地分清高等教育與高等教育評估之間的界限,誤把高等教育的某些功能看成是高等教育評估的功能,因而認為高等教育評估具有“全面地促進教育為社會主義建設(shè)服務(wù),促進各級各類學校教育質(zhì)量的全面提高”[2]的功能;再比如,誤把高等教育評估看成是一種高等教育實踐主體行為,因此把高等教育實踐中的某些要求也看成是高等教育評估的功能,如認為高等教育評估能夠“有科學根據(jù)地重點扶持一些高等學校或?qū)W科專業(yè)點以提高其教育水平和科研水平”[3],“指導(dǎo)和推動整個高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展”[4],“加強高等學校主動適應(yīng)社會需要的能力”[5],等等。

試想一下,如果這些果真都是高等教育評估的功能的話,那么,高等教育評估可能就是一種無所不能、無所不包的活動。只要我們建立起了高等教育評估制度,何愁高等教育不能健康地發(fā)展?何愁高等學校辦學水平不高?何愁高等教育質(zhì)量不優(yōu)?其次,高等教育評估的功能是一種客觀存在。而有的學者把它看成是一種邏輯推理的產(chǎn)物。認為開展高等教育評估是高等學校增強辦學的動力與活力,進行自我檢查與自我調(diào)節(jié)的基本手段。因此,高等教育評估具有鑒定作用與診斷作用;開展高等教育評估是高等學校主動適應(yīng)經(jīng)濟、政治、文化、科技發(fā)展的需要,是密切學校與社會聯(lián)系的重要途徑。從而得出高等學校教育評估具有反饋與溝通作用的結(jié)論,等等。第三,人們在論述高等教育評估功能的時候,一般只是從積極的方面討論高等教育評估所發(fā)揮的作用。事實上,高等教育評估本身也是一柄“雙刃劍”,它具有多方面的積極作用,同時也還帶來了一些消極的影響。但遺憾的是,這些消極影響并沒有引起人們的重視。造成這些問題的原因是多種多樣的。但筆者認為,在探討高等教育評估功能的時候之所以出現(xiàn)或“張冠李戴”,或無限放大,或以偏概全的問題,根本原因在于人們對高等教育評估的本質(zhì)特征缺乏認識。

二、高等教育評估的認知性特征與高等教育評估的功能

高等教育評估過程是人類的一種特殊認識過程。在人類的認識活動中,主體與客體之間既對立又統(tǒng)一的關(guān)系是貫穿始終的。在高等教育評估過程中,評估主體即評估者與評估客體即評估對象構(gòu)成一種主客體關(guān)系,主客體雙方通過雙向互動履行評估職能,完成評估活動任務(wù),達到評估的目的。在這一過程中,評估主體與評估客體之間所形成的關(guān)系是一種認知性主客體關(guān)系。所謂認知性主客體關(guān)系,是區(qū)別于實踐性主客體關(guān)系而提出來的一個概念。實踐性主客體關(guān)系是指在主客體結(jié)構(gòu)關(guān)系中,主體以改變客體為直接目的,主體行為與活動直接作用于客體,導(dǎo)致客體的本然結(jié)構(gòu)發(fā)生改變,形成新的結(jié)構(gòu)。在客體的變化中,主體是動因,其作用是直接的、必然的、必不可少的。也就是說,客體因主體而變化。

但在認知性主客體關(guān)系中,主體的行為與活動本身并不直接改變客體的本然結(jié)構(gòu),主體行為與活動的直接目的在于認識和了解客體的狀況,評價客體的行為、條件、結(jié)構(gòu)、活動及其后果的價值,診斷客體存在或表現(xiàn)出來的薄弱之處(劣勢),探討客體發(fā)展與完善的可能性及可供選擇的途徑與策略。很顯然,高等教育評估不以改變高等教育或高等學校的實際狀況為直接目的,改變評估客體的活動超出了評估的范疇。其直接目的在于弄清高等教育或高等學校的實際狀況,發(fā)現(xiàn)高等教育或高等學校發(fā)展過程中的進步與優(yōu)勢,鑒別或診斷高等教育或高等學校工作中存在的問題、困難與不足,并據(jù)此提出相應(yīng)的改進工作的意見和建議。也就是說,高等教育評估的目的在于認識評估客體,獲得有關(guān)評估客體的相關(guān)信息。

民辦高等教育與公辦高等教育一樣，是我國高等教育體系中的一部分。但是由于民辦高校發(fā)展歷史較短、較多地實行按照成本分擔的收費機制、目前的招生政策以及大部分民辦高校的培養(yǎng)模式為“高等職業(yè)技術(shù)教育”等原因，制約了民辦高校教育質(zhì)量的提高。社會上也確實存在一些民辦高校辦學不規(guī)范的現(xiàn)象，如辦學動機不端正、功利性較強、教學投入不足、缺少有效的教學質(zhì)量監(jiān)控體系等等。這些情況成為社會上一些人懷疑、否定民辦高校教育質(zhì)量、進而否定整個民辦高等教育發(fā)展的主要理由。

另外，我國高等教育以公辦高校為主，評估目標、體制、標準和模式等比較單一。這既不符合近幾年來民辦高等教育發(fā)展的新形勢，也不符合大眾化高等教育的發(fā)展需要。在高等教育大眾化階段，最為突出的特征就是教育的多樣化。與精英教育相比，大眾化高等教育的辦學體制和領(lǐng)導(dǎo)體制、辦學機制和辦學模式、培養(yǎng)目標定位、經(jīng)費籌措辦法等等都發(fā)生了很大的變化。如果繼續(xù)沿用精英教育的標準和公辦高校評估的模式來衡量民辦高校的教育質(zhì)量和辦學水平，既不符合高等教育的實際情況，也不利于政府制定恰當?shù)拿褶k高校發(fā)展政策，不利于推進我國高等教育的大眾化。

因此，客觀地分析和評價民辦高校的教育質(zhì)量，把握質(zhì)量全局，是促進民辦高等教育健康發(fā)展必不可少的重要舉措，也是政府管理部門不可推卸的責任。推進民辦高校的評估工作，既是民辦高等教育工作者的呼聲，也是政府義不容辭的職責。

一、民辦高等教育評估的現(xiàn)狀

1.民辦高等教育評估的開展

我國高校評估活動始自1983年教育部在武漢召開的高教工作會議。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中首次提出：“國家及其教育行政管理部門要加強對高等教育的宏觀指導(dǎo)和管理。教育管理部門要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的教學水平進行評估，對成績卓著的學校給予榮譽和物質(zhì)上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦?！?990年10月，國家教委頒布了《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》，這是我國第一個高等教育評估方面的法規(guī)性文件，是我國高等教育評估工作開始走向規(guī)范化的標志。在“八五”期間，全國哲學社會科學設(shè)立國家級重點課題《有中國特色的高教評估制度和政策研究》，下設(shè)子課題《普通高等專科教育評估》。該項目1995年完成，為指導(dǎo)高等普通?？茖W校的評估，促進專科學校健康發(fā)展提供了依據(jù)。一段時間來，這一評估體系一直是國家教育部高等?？茖W校評估的指導(dǎo)性文件。由于當時民辦普通高校數(shù)量很少，沒有其他的標準可用，民辦普通高校的評估，基本上也采用了這一體系(民辦普通高等?？茖W校的設(shè)置，采用原國家教委1993年頒發(fā)的《民辦高等學校設(shè)置暫行條例》)。

一、有形和無形的手———高教評估中的三種政府行為模式

(一)前蘇聯(lián)和法國的集權(quán)模式———政府控制評估的整個系統(tǒng)和各個環(huán)節(jié)1966年,前蘇聯(lián)政府設(shè)立“高等學校檢查局”,代表國家對高校進行檢查和評估。法國1984年新《高等教育法》出臺,被法國總統(tǒng)稱為法國高等教育體系中的一項主要改革的舉措就是:宣布設(shè)立“科學、文化和職業(yè)公共高等學校國家評估委員會(簡稱“法國國家評估委員會”),專司對法國高等教育機構(gòu)進行綜合性的整體評估活動。政府通過它們統(tǒng)一和控制全國高教評估活動。從評估目的的確立、評估指標的選擇、指標權(quán)重的分配、評估信息的收集、評估標準的確定、評估結(jié)果的獲得,直到評估結(jié)論的解釋,可以說,評估活動的每一個環(huán)節(jié)都離不開政府的直接參與,滲透著政府的意志和價值取向。政府不僅壟斷著院校和專業(yè)的合格評估,而且也全面左右著各種水平評估和選優(yōu)評估,并把所獲得的信息和結(jié)論直接與教育行政決策聯(lián)系起來,評估的權(quán)威性強,影響力大。在這種集權(quán)模式下,各種社會評估活動較少,影響不大,而高校的自評活動更多的是配合政府行為,其主體意識淡薄,作用十分有限。

(二)美國合作模式———政府不直接參與評估活動,而與民間評估組織密切合作,互相支持與集權(quán)的政府行為模式相反,美國是一種典型的合作式的評估模式。社會沒有官方或半官方性的評估機構(gòu),政府不參與、干涉評估活動,不制定評估政策,但這并不表明官方與高教評估絕緣,政府充分尊重評估,支持評估,依靠評估,以其特定的方式,象一只看不見的手,作用于評估活動之中,實現(xiàn)其管理理念。眾所周知,美國民間評估活躍,由“中學后教育鑒定委員會”(CouncilonPostsecondaryAcreditation)負責的院校和專業(yè)鑒定,由國家研究會(Na-tionalResearchCouncil)組織的博士點評價,和類似《美國新聞與世界報道》組織的大學排行榜評估構(gòu)成美國高教評估系列,而院校和專業(yè)鑒定居于核心地位。政府正是與鑒定組織密切合作,通過其中介作用實施影響。

(三)荷蘭和英國的指導(dǎo)模式———政府對校外質(zhì)量評估實施元評估或建立中介性的質(zhì)量評估機構(gòu)介于政府集權(quán)和合作模式之間的是指導(dǎo)模式,這種模式兼具前二者特點而呈顯中間色彩。政府既不直接插手評估又不脫離具體的評估活動,放棄其在評估中的影響,而是通過特殊的方式參與評估,發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用,使各評估主體、評估主體和客體之間,統(tǒng)一協(xié)調(diào),達到平衡。典型的方法有兩種:其一,荷蘭政府的元評估。根據(jù)荷蘭政府的規(guī)劃,高等學校負責內(nèi)部的評估,外部的評估由荷蘭大學協(xié)會、荷蘭高等職業(yè)教育學院協(xié)會主持,進行同行評估,而隸屬于政府的高等教育視導(dǎo)團則充當“元評估”者的角色,負責對前者所實施的評估和后續(xù)評估過程和結(jié)果的合法性進行監(jiān)督、復(fù)查,并通報教育、文化和科學部。其二,英國政府的中介機構(gòu)。80年代迫于形勢的需要,英國高等教育建立了評估制度。評估的重心是學校自評和同行組織———高等教育質(zhì)量委員會的質(zhì)量審核。政府為了加強對高校的控制,建立了類似于大學撥款委員會性質(zhì)的高等教育基金委員會這一獨立的中介組織,并下設(shè)質(zhì)量評估委員會,與高等教育質(zhì)量委員會并行,對全國高等教育質(zhì)量進行評估。由于其評估結(jié)果作為政府對高校資助決策的依據(jù),因而具有強烈的政策導(dǎo)向,其行為體現(xiàn)著濃厚的政府色彩。英國政府正是通過中介機構(gòu)的途徑,以財政撥款的機制有效地實現(xiàn)了它對高等教育的干預(yù)和控制。從目前英國高等教育基金委員會與高等教育質(zhì)量委員會合并,質(zhì)量評估機構(gòu)單一化的趨勢來看,政府在評估活動中的間接指導(dǎo)作用正在進一步加強。

二、高等教育管理體制———高等教育評估中政府行為模式歸因

高等教育評估作為政府獲取反饋信息、實施質(zhì)量控制管理的一種有效手段和方法,對各國政府的意義和作用是一致的,通過以上對政府行為模式的透視,可以看出政府參與評估的巨大差異性。這種差異直接源于各國高等教育管理體制的差異。

以國家利益作為評價標準以政治論為基礎(chǔ)的高等教育哲學認為，人們探討深奧知識不僅出于閑逸的好奇，而且還因為它對國家有著深遠影響。隨著社會的發(fā)展，國家需要高等教育為社會各個部門培養(yǎng)更多更好的人才，提升國家綜合實力。以國家利益作為評價標準必須以國家需要和政府公共責任的實現(xiàn)作為價值基礎(chǔ)，關(guān)注高等教育是否滿足了政治的需要、經(jīng)濟的需要以及實現(xiàn)社會公平的需要。

以社會需求作為評價標準

隨著高等教育從社會的邊緣走向中心，社會、市場、學生及家長越來越多地關(guān)注高等教育提供的社會服務(wù)、終端產(chǎn)品、思想成果能否帶給人們更大的收益。以社會需求作為評價標準強調(diào)的是社會導(dǎo)向、市場導(dǎo)向、大眾需求，注重教育對外部需求的滿足程度，即教育是否契合了社會的需要，并以人們社會需求的滿足為根本評價準則。以上關(guān)于高等教育評價標準的觀點，雖然各異，但都是在實體本體論和主客二分認識論的框架下，用預(yù)成性的思維方式，用確定性的尺度衡量高等教育的價值，不足之處主要為：

（1）評價標準的外生性在工具理性和效益至上的評價觀念影響下，人們將高等教育的價值視為物的存在，將高等教育評價視為對現(xiàn)有教育事實的認知，將高等教育評價標準視為國家、社會對教育的需要以及知識性目標的達成，從而放棄了對大學目的、意義和價值的思考和堅持。高等學校的學術(shù)自主特性受到忽視，教育教學工作的復(fù)雜性、獨特性和創(chuàng)造性得不到彰顯，高等教育評價成為對社會需求的一種妥協(xié)。

（2）評價標準的工具性受實證主義影響，人們往往將高等教育評價標準固定化和程序化，注重評價標準的具體可操作性和指標的定量分析。高等教育評價是否科學，并不在于所提供的是定性信息還是定量信息，而在于信息是否準確反映了事物的本質(zhì)特征。工具性的評價標準，只能對未達到基本辦學條件的高等學校起到檢查督促作用，而不能真正把握高等學校教育教學活動的實質(zhì)，難以反映其真正的價值和特色。

（3）評價標準的控制性高等教育是一個多樣化的學術(shù)組織系統(tǒng)，高等教育評價是一項個性化、針對性很強的實踐活動。傳統(tǒng)的高等教育評價過于強調(diào)上級對下級、外部對內(nèi)部的檢查與督導(dǎo)，高等學校往往被當作科學控制的一般對象，處于被觀察、被分析的地位，執(zhí)行由管理者外部規(guī)定的、量化的行為規(guī)范。由于評價者擁有絕對的權(quán)威，評價者很難真正站在被評者的立場去理解被評價者的需求，高等教育評價難以得到高等學校的真正擁護與參與。