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西南地區(qū)的貧困問題由來已久，我國的中西部既是農(nóng)村貧困的重災(zāi)區(qū)，又是城市新貧困人口的高發(fā)區(qū)，全國80％的貧困人口都集中在西部省份。通過對西南地區(qū)城市貧困的特征及成因分析，為政府在全國范圍內(nèi)實(shí)施“反貧困”行動，縮小東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其居民消費(fèi)水平方面的差距，提供理論．依據(jù)和政策依據(jù)。若中西部地區(qū)或西南貧困問題得到緩解，則全國至少有80％的貧困人口可望擺脫貧困的困撓，其影響、意義非同一般。

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，城市相對貧困問題突出

1．城鎮(zhèn)貧困人口比重大，貧困發(fā)生率高于全國平均水平1985年東中西部城鎮(zhèn)貧困人口占全國城鎮(zhèn)貧困人口的比重分別是：東部459萬，占25．6％；中部967萬，占54．0％，西部365萬，占20．4％，中西部合計(jì)占74．4％；1995年，東、中、西部城市貧困人口占全國城市貧困人口的比重分別是：東部471萬，占17．1％，中部1527萬，占55．5％，西部754萬；占27．4％，中西部合汁占83．9％。從貧困人口的比重變化看，東部地區(qū)在1985年～1995年間城鎮(zhèn)貧困人口比重大幅下降，中部略微上升，而西部則大幅度上升，全國有8個地區(qū)城市非農(nóng)業(yè)人口中20％都屬于貧困人口，這些地區(qū)全部在中西部。

2．居民收入、消費(fèi)水平低、貧困程度深

西南地區(qū)云、貴、川無論是農(nóng)村居民或城市居民人均收人在全國比較都屬低收入地區(qū)，不到全國平均數(shù)的50％，更是低于東部發(fā)達(dá)省市。

由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，雖然東西部都受益于宏觀經(jīng)濟(jì)改革，但受益的范圍，程度是不同的。正是這種差距使得西部城鎮(zhèn)居民陷入貧困的概率大于東部地區(qū)。導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展落后，人均收入、消費(fèi)水平差距不斷拉大的原因主要有：

(1)起點(diǎn)低，“先天不足”從近代起由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會、自然、地理等因素，資本最初是從東南沿海叩開中國封閉的門戶，近代工業(yè)隨之建立。而西部近代工業(yè)則長期空白，直到解放，歷史留給我們的是東西部社會經(jīng)濟(jì)差距非常懸殊的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)。建國前，70％以上的工業(yè)都集中在不到全國面積14．2％的東部沿海地區(qū)，而占全國土地面積81.8％的中西部地區(qū)僅占全國工業(yè)的9％；改革開放初的1978年按人均GDP排序，在全國30個省市、自治區(qū)中，西南三省囊括了倒數(shù)前三名；貴州倒數(shù)第一，云南倒數(shù)第二，廣西倒數(shù)第三；當(dāng)時貴州、云南、廣西的人均GDP分別相當(dāng)于全國平均數(shù)的46．7％、60％和59．5％，人均GDP的絕對份額分別為175元、223元、225元。這就使得在以后全國區(qū)際大賽中，西南三省區(qū)的起跑線遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它地區(qū)，處于“歷史性不平等”的不利地位。

(2)交通不便，信息不靈、社會基礎(chǔ)設(shè)施落后

西部地區(qū)公路、鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)極不發(fā)達(dá)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)開發(fā)的需要，亦是制約東西經(jīng)濟(jì)聯(lián)動、妨礙大規(guī)模開發(fā)西部的重要障礙。據(jù)資料顯示，占全國總面積2／3以上的西部地區(qū)鐵路里程還不到全國的1／4；更有一些地區(qū)至今鄉(xiāng)村尚未通路，完全處于與世隔絕的狀態(tài)。由此造成地區(qū)發(fā)展可達(dá)性差，吸引外部投入的能力低，因而發(fā)展機(jī)會極少，長期以來一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，這種地緣經(jīng)濟(jì)格局至今未得到根本改變。尤其是在我國經(jīng)濟(jì)實(shí)行全方位對外開放格局中，西部地區(qū)由于自身地理環(huán)境的制約，處于最低層次，80％的外商投資者都集中于東部沿海地區(qū)，區(qū)外資金的大量輸入改變了沿海地區(qū)的生產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并對東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長水平和人均收入水平提高產(chǎn)生了極為顯著的影響。

(3)人口增長過快，人力素質(zhì)低下

盡管西部地區(qū)地廣人稀，人口密度很小，且生存環(huán)境酷劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，文化落后，但人口增長卻很快，有的省區(qū)每年以3％的速度遞增。在過去的兩次生育高峰期，西部大部分省份的生育峰值都很高，且持續(xù)肘間較長，西部地區(qū)人口增長無論是絕對量還是相對量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部。除了人口增長過快外，就是人口的文化素質(zhì)低，受教育率低、文盲率高，文化程度結(jié)構(gòu)低。

(4)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)落后，積累能力差

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動的過程。在這一過程中，社會成員的人均收入不斷提高，社會的積累能力亦不斷提高，1991年西南三省區(qū)的GDP中第一次產(chǎn)業(yè)的份額為40．5％，高出全國平均水平16．6個百分點(diǎn)；在第一次產(chǎn)業(yè)從業(yè)的勞動者占社會勞動者總量的76．4％，高出全國平均水平17．8個百分點(diǎn)。其中貴州，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)分別為78．0％、10.2％和11．8％；云南則分別為77．8％，9．7％和12．5％。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)極為落后，從而導(dǎo)致其人均收入低、投資能力不足。

(5)制度創(chuàng)新落后，市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)

80年代以來東部發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展較為迅速的一個基本原因是代表市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度大大超過國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，從而帶動?xùn)|部經(jīng)濟(jì)高速增長。1992年貴州、云南的國有工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重分別為73.0％和73．5％，分別相當(dāng)于全國平均數(shù)(48．1％)的151.8％和152．8％；而廣東國有工業(yè)所占比重分別為29．8％和29．1％，分別相當(dāng)于全國平均數(shù)(64．2％)的46．4％；而廣東非農(nóng)產(chǎn)值所占比重為66．0％。1994年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值達(dá)42558．5億元，東西部所占比例分別為68．1％和8．78％，東部是西部地區(qū)的7．75倍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的平均發(fā)展速度東部是48％，西部是16．5％，東部是西部的2.9倍；這在很大程度上反映了西南省區(qū)體制改革、制度創(chuàng)新方面的相對落后狀態(tài)。

(二)少數(shù)民族貧困構(gòu)成了西南地區(qū)貧困的一個重要部分

西南地區(qū)的貧困很大程度上表現(xiàn)為少數(shù)民族的貧困。西南地區(qū)是少數(shù)民族聚居的重要地區(qū)在全國已建立的159個民族自治地縣中，西部地區(qū)就有115個，全國55個少數(shù)民族8000多萬人口，其中90％以上分布在西部地區(qū)。據(jù)90年代人口普查資料，少數(shù)民族占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋戎卦颇蠟?3．35％，貴州33％，廣西39．2％。其分布特點(diǎn)是族別多、人口少、居住分散，多民族混雜狀況明顯。

少數(shù)民族貧困的原因或少數(shù)民族比漢族同胞更易陷入貧困的原因是：

(1)結(jié)構(gòu)性原因

中國是一個典型的二元結(jié)構(gòu)性國家，這種二元社會結(jié)構(gòu)，將社會成員人為地分成涇渭分明的兩大群體即城市居民與農(nóng)村居民或農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口：而且成份間不能轉(zhuǎn)換、具有世代的遺傳性，社會對不同的成員分別給出不同的對待，農(nóng)業(yè)人口或農(nóng)村居民享受不到城市居民在就業(yè)、保障、社會服務(wù)等方面所得到的待遇，被排斥在現(xiàn)代化進(jìn)程之外，積累著貧困。而中國的少數(shù)民族人口絕大多數(shù)分布在農(nóng)村，缺乏社會保障和社會服務(wù)，城市和農(nóng)村制度性的不平等，在某種意義上就是漢族和少數(shù)民族問題的不平等，結(jié)構(gòu)性貧困對少數(shù)民族的危害比漢族更深。

(2)區(qū)域性原因

中國的少數(shù)民族人口絕大多數(shù)分布在中西部山區(qū)，風(fēng)沙化地區(qū)和干旱等生存環(huán)境惡劣的地區(qū)。他們的貧困很大程度上是區(qū)域性貧困。

自秦代以來，在2000多年的漢文化形成和擴(kuò)張過程中，少數(shù)民族不斷地被迫向邊緣地帶遷移，或向遠(yuǎn)方城鎮(zhèn)和交通沿線的山區(qū)退縮，一般分布在人煙稀少，偏僻閉塞，生產(chǎn)力水平落后，開發(fā)較慢的邊區(qū)或偏遠(yuǎn)山區(qū)，嚴(yán)酷的生態(tài)環(huán)境，惡劣的生存條件，閉塞的社會生活，畸高的人口繁殖率，普遍的文盲狀態(tài)和極度的愚昧等，使其成為中國社會最貧困的群體，其生之艱難，生之頑強(qiáng)，令人震撼。

(3)自身原因

與其它貧困人口相比，少數(shù)民族貧困人口特征和致貧因素有極大的特殊性，突出表現(xiàn)在他們的文化、風(fēng)俗、語言、歷史傳統(tǒng)等方面。少數(shù)民族由于與漢族在語言、風(fēng)俗、習(xí)慣和心理上存在很大差別，因此與一般的中西部漢族人口相比，更不容易參與現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)活動，難以享受現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，這是它們貧困發(fā)生率普遍高于同一地區(qū)漢族群體的重要原因。特別是生活在大西南地區(qū)的如僳僳族、瓦族、景頗族、納西族，彝族等民族，至今還保留著蓄奴制特點(diǎn)，實(shí)行家長奴隸制，生產(chǎn)力水平仍停留在原始社會末期，還延續(xù)著刀耕火種、廣種薄收、游牧遷徙趵原始耕作方式和生存方式。

(三)城市新貧困問題突出，職工貧困構(gòu)成城市貧困人口重要組成

中國社會轉(zhuǎn)型期城市貧，困的一大特征即是職工貧困構(gòu)成了貧困人口的主體，而這一特征在西南地區(qū)尤具典型。西南地區(qū)由于諸多原因下崗，失業(yè)人員比例大，城市新貧困問題突出。1997年貴州33．71萬城市貧困人口中就有下崗職工11．83萬，失業(yè)人員11．50萬，約占全部貧困人口總數(shù)的70％左右，四川省城市貧困家庭中有67．4％，為下崗職工家庭。

西南地區(qū)職工貧困問題突出的原因主要有：

(1)國企比重大，虧損嚴(yán)重，拖欠職工工資，養(yǎng)老金問題突出

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要特點(diǎn)是國有經(jīng)濟(jì)比重大，如四川省國企數(shù)目4289萬個，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重33％，就業(yè)，人數(shù)506萬，占全部就業(yè)職工總數(shù)的75％；重慶國有工業(yè)企業(yè)數(shù)目1706萬個，占全市工業(yè)總產(chǎn)值比重的53．3％，職工人數(shù)占全部職工總數(shù)的70％；貴陽市國有工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值占全市工業(yè)產(chǎn)值比重74．2％，職工人數(shù)占全市職工總數(shù)的78％。在目前國企普遍不景氣、虧損嚴(yán)重的形勢下，困難職工相當(dāng)多，四川、重慶、貴州停產(chǎn)或基本停產(chǎn)的企業(yè)約占60％～80％。由于對大多數(shù)職工而言，工資性收入仍是重要的收入來源，一旦工資收入出現(xiàn)危機(jī)、生活就難以保障。

(2)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重大，結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)重

西南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，如紡織、機(jī)械、軍工、化工、森工、煤炭等，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的產(chǎn)值占到工業(yè)產(chǎn)值的90％以上。由于設(shè)備陳舊、技術(shù)落后、存在大面積老化，調(diào)整任務(wù)十分突出。貴陽市2．7萬下崗職工中就有1．62萬集中在機(jī)械、輕紡、交通等部門，占全年預(yù)計(jì)下崗職工總數(shù)的72％；目前虧損和雙停企業(yè)也主要集中在這些行業(yè)，大約占國企虧損的八成以上。四川全省虧損企業(yè)4858家，集中在制造業(yè)的就有1646家?？傊瑐鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中首當(dāng)其沖，所受的沖擊最大，下崗、失業(yè)最為集中、突出。

(3)人員負(fù)擔(dān)重、離退休人員多、醫(yī)療費(fèi)開支大

尤其是西南地區(qū)的一些傳統(tǒng)工業(yè)基地、老企業(yè)、國有企業(yè)相對集中的地方，離退休人員多、所占比例高，如四川1996年國企離退休人數(shù)是132．76萬，重慶是66．93萬人，貴州是30．92萬人，占在職職工的比重平均達(dá)45％左右。使得企業(yè)所承付的各種保險費(fèi)用偏高，尤其是在傳統(tǒng)的以企業(yè)為載體的社保體系未得到根本改變前，更加重了企業(yè)的人員負(fù)擔(dān)和龐大的離退休、醫(yī)療費(fèi)開支。據(jù)調(diào)查目前企業(yè)所承付的養(yǎng)老保險金30％，失業(yè)保險2％，工傷保險％，醫(yī)療保險10％，四項(xiàng)合計(jì)達(dá)41％左右。對效益好、負(fù)’擔(dān)輕的企業(yè)來說，完成上繳任務(wù)較容易，職工保險也有保障；但對那些本來效益就差、人員負(fù)擔(dān)重的企業(yè)，一旦發(fā)生虧損或經(jīng)濟(jì)陷入困境，拿什么來交養(yǎng)老金和支付各種保險金?在調(diào)查中我們常?？吹竭@樣一種情況：越是國有企業(yè)，老職工多，困難職工多、人員負(fù)擔(dān)重；企業(yè)越困難，需救助的人越多，而企業(yè)拖欠或根本無力支付職工退休金，報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)現(xiàn)象就越是普遍，職工生活就越困難；形成一種惡性循環(huán)，使真正需要保障的人得不到基本的生活保障，既無法按月足額領(lǐng)到退休金，又不能報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)，有許多家庭就因?yàn)闊o力支付巨額醫(yī)療費(fèi)而債臺高筑、傾家蕩產(chǎn)，陷入貧困。

(四)社會保障水平低，城市貧田有進(jìn)一步惡化的趨勢

社會保障水平的高低直接影響到貧困人口緩解貧困的程度。

西南．地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，地方財(cái)政有限，財(cái)政自給率一般低于50％，財(cái)政支出大部分要靠財(cái)政補(bǔ)貼，如云南一省128個縣，吃財(cái)政補(bǔ)貼的就有120個縣，1993年全國貧困縣人均財(cái)政收入僅60元，只相當(dāng)于全國平均水平的30％，故城市開展“居民最低生活保障”難度大，并使得西南地區(qū)貧困問題有進(jìn)一步惡化的趨勢。

上海市接受保障的城市貧困人口是52．94萬；廣東省是24．66萬，而四川省僅2．5萬，貴州省僅0．73萬；云南省年保障金總額1381萬元，實(shí)際所需保障金總；額是1．2億，缺口如此之大說明：由于財(cái)力有限，西南地方政府無力支付更多的救濟(jì)金用于貧困人口的扶貧解困，不僅大大縮小了應(yīng)該享受救濟(jì)的貧困居民人數(shù)或戶數(shù)，而且使享受了救濟(jì)的貧困人口只能獲得很少的救濟(jì)金，遠(yuǎn)不足以幫助它們“脫貧”的要求。如根據(jù)重慶工會提供的數(shù)字，1998年重慶的下崗困難職工約26萬，而接受民政部門救擠的困難職工僅43496人，占困難職工總數(shù)的16％；四川下崗、困難職工約4185萬，但接受民政部門救濟(jì)的困難職工僅10萬人，占困難職工總數(shù)的22％；云南省下崗、困難職工8．9萬，接受救濟(jì)的僅2萬，占困難職工部數(shù)的30％左右。另據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：1996年全國領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金占失業(yè)人口的比重北京是10．5％，上海是3．8％，全國平均是1．7％，而四川僅有0．4％，貴州僅有0．4％，云南0．9％，既低于全國平均數(shù)，更低于東部其它城市。不僅保障范圍窄，保障人數(shù)少，并且保障標(biāo)準(zhǔn)很低。上海低保標(biāo)準(zhǔn)是220元，深圳是340元，而重慶市地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均生活費(fèi)收入13Q元，轄屬三市七縣“低保標(biāo)準(zhǔn)”100元，庫區(qū)移民的萬縣，黔江兩市低保標(biāo)準(zhǔn)僅80?109元；貴州省1998年全省平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅86．2元。低保標(biāo)準(zhǔn)的確定都是按市場需求法嚴(yán)格計(jì)算出來的，按照一個城鎮(zhèn)居民維持生存的最低消費(fèi)水平?jīng)Q定的，基本上只能解決吃的需求，而且還得精打細(xì)算，否則很可能人不敷出。據(jù)對成都市的調(diào)查，低保標(biāo)準(zhǔn)是120元，但要維持一個居民生活需要至少是月人均收入140元。如此低的救濟(jì)水平既不能有效解決貧困家庭的“返貧現(xiàn)象”，更不能從根本上抑制貧困的“代際傳遞”，從而使貧困地區(qū)、貧田，家庭極易陷入世代貧困的惡性循環(huán)而難以自救。

鑒于西南城市貧困的特征，緩解西南貧困的關(guān)鍵或困難是如何處理好貧困面廣，貧困人口比重大與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會救助能力低的矛盾。這直接關(guān)系到各項(xiàng)扶貧措施的落實(shí)和反貧困的社會效果。

下面，主要從三個方面談?wù)勎髂铣鞘蟹簇毨У膶Σ?、思路?/p>

(一)，大力發(fā)展壓城經(jīng)濟(jì)，從整體上捉高居民的收入，消費(fèi)水平和抗風(fēng)險能力，最大限度抑制貧困人口的繼續(xù)增長

西南地區(qū)的貧困很大程度上表現(xiàn)為一種區(qū)域性的貧困，即落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)等影響著人們占有生活資源的機(jī)會和利用生活資源的效率。所以，消除貧困最根本的是振興西部經(jīng)濟(jì)。緊緊抓住國家戰(zhàn)略重點(diǎn)西移的機(jī)遇，充分利用“后發(fā)優(yōu)勢”、“比較優(yōu)勢”，加快企業(yè)改革制度創(chuàng)新，積極培育和挖掘新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，爭取在5?10年內(nèi)使西部的經(jīng)濟(jì)有一個大的改觀，為貧困人口擺脫貧困提供物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展除了自身努力外，國有政策的傾斜和支持是必不可少的條件。

包括盡快制定和出臺區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興的扶貧政策，尤其是就業(yè)扶貧和資金扶助，提高對西部地區(qū)的扶貧比重，擴(kuò)大公共和基礎(chǔ)設(shè)施投資；全部或部分解決投資項(xiàng)目本金的籌集，增加項(xiàng)目的賃款額度，或放寬貸款和其他融資條件；增加向貧困地區(qū)提供基本的社會服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、營養(yǎng)、計(jì)劃生育、開發(fā)人力資源等，以幫助貧困人口克服發(fā)展障礙，增強(qiáng)利用各種生活資源的能力；加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立全國性的地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展基金和再就業(yè)基金，專款專用，重點(diǎn)解決貧困地區(qū)擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)的資金缺口，以及貧困人口的社會保障、醫(yī)療保障。通過稅收或價格政策從富裕地區(qū)或一部分高收入手中取走部分收入，用于支援貧困地區(qū)或補(bǔ)償受損者，這不僅符合社會主義“共同富?！钡幕驹瓌t，也反映了西方“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”的一慣主張；讓更多的社會成員通過國民收入的再分配公平地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，是一個文明社會義不容辭的職責(zé)。

(二)完善社會保障機(jī)制，提高社會保障水平，使社會保障真正起到“安全網(wǎng)”、“減震器”的作用，減輕貧困的程度

鑒于西南地區(qū)“最低生活保障制”運(yùn)作中出現(xiàn)的問題，諸如保障范圍偏窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低、渠道單一、救助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，提出如下完善措施。

第一，嚴(yán)格限定救助對象，在社會救助較低的情況下，應(yīng)保證有限的保障金，真正用于最需要幫助的貧困人口，確保社會保障的力度。

按照市場經(jīng)濟(jì)國家社會保障體系的構(gòu)想，社會救助作為最后一道“安全網(wǎng)”，其救助對象應(yīng)該嚴(yán)格限制在那些喪失了勞動能力，靠自己努力無力改變貧困處境的社會弱者，主要是孤寡老幼，殘疾人等。而在我國現(xiàn)階段構(gòu)成貧困人口主體的困難職工本應(yīng)通過社會保險、社會福利保護(hù)，但因體制不健全，也涌人城市貧困人口群體，納入社會救濟(jì)范圍。這既增加了各級財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了社會救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)；同時也造成了貧困者的自卑心理，最終不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一現(xiàn)象清楚地表明體制轉(zhuǎn)軌期我國社會保障體系的欠缺，說明對城鎮(zhèn)貧困人口的有效救助要受社會保險、社會福利、“安全網(wǎng)”是否全面、‘牢靠的制約。

第二，進(jìn)一步完善保障體系，開展多形式，多渠道的社會救助，動員全社會都來關(guān)心貧困人口的生活狀態(tài)。

目前在對：貧困人口實(shí)施最低生活保障線的同時，還相應(yīng)建立了下崗職工基本生活費(fèi)保障線，失業(yè)救濟(jì)和最低工資保障線，來保證下崗、失業(yè)職工、在職職工的正常生活水耳。它們與“低保線”一起構(gòu)成了中國特色社會保障制度的特點(diǎn)。由于其他兩道防線主要由企業(yè)承擔(dān)或由企業(yè)、國家、社會共同負(fù)擔(dān)，所以在一定程度上可起到保障分流的作用，而不是僅靠財(cái)政幾百億救濟(jì)金來解決幾千萬城市貧困人口的生活保障，無異于杯水車薪，難以取得預(yù)期效果。今后這三條線一定要嚴(yán)格執(zhí)行、確保落實(shí)，即不能因?yàn)槁毠すべY收入低于“低保線”或因失業(yè)金達(dá)不到最低生恬標(biāo)準(zhǔn)，或職工基本生活費(fèi)得不到保證，而進(jìn)入貧困救濟(jì)網(wǎng)。為此，必須加快建立養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療和工傷保險為主體的職工生活保障體系，實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)籌與個人帳：戶相結(jié)合，逐步縮小不同所有制就業(yè)主體間保障待遇水平的差距，建立全社會統(tǒng)一的、公平的利益補(bǔ)償和保障機(jī)制。

此外，還可動員民間力量，家庭資源共同關(guān)心貧困家庭、貧困人口，營造扶貧濟(jì)困的道德氛圍，通過社會慈善團(tuán)體的救濟(jì)、募捐，企事業(yè)單位的慷慨解囊，鄰里親戚間的守望相助以及社會各方面的送溫暖、獻(xiàn)愛心活動，有效支持“低保制”的執(zhí)行。

第三，中央、省、市、縣區(qū)四級財(cái)政通力合作，為社會保障提供充裕的資金來源，確保各項(xiàng)扶貧措施的兌現(xiàn)、落實(shí)。

無論采用何種形式的救濟(jì)，都需要一定的救濟(jì)金作，為物質(zhì)保證?！暗捅Ｖ啤边\(yùn)作中所遇到的最大困難即是資金不足?，F(xiàn)行保障金的供給主要由各地方財(cái)政自籌解決，這就帶來一個問題，越是貧困地區(qū)，需要救濟(jì)的貧困人口就越多，而財(cái)政越困難，實(shí)際得到救濟(jì)的人越少；反之，越是富裕地區(qū)，需要救濟(jì)的貧困人口少，但由于財(cái)政有錢，實(shí)際得到的保障人口卻越多。如上海1997年保障金總額是18716萬元，通過現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎绞奖Ｕ系膶ο筮_(dá)30多萬人；而四川保障金總額僅3000多萬元。實(shí)際保障的人數(shù)僅有6萬人，占應(yīng)該保障總數(shù)的不到20％(33.8萬人)；貴州保障金總額更少，375．96萬元，保障對象僅0．73萬人，占應(yīng)該保障人口的比重不到3％。顯然，由各地自籌財(cái)政資金解決貧困人口的生活保障有違社會公正、公平原則，也不利于真正緩解中國城市的貧困問題。建議保障金的供給通過調(diào)劑金制度由四級財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，逐級傾斜，重點(diǎn)扶植。中央財(cái)政對困難省市傾斜，省財(cái)政對困難市縣傾斜，市財(cái)政對困難縣區(qū)傾斜，以真正做到真扶貧，扶真貧。

(三)進(jìn)一步深化、完善再就業(yè)工程，為職工脫貧致富創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會和增加收入的機(jī)會

職工貧困的主要原因是因?yàn)閯趧訖C(jī)會的喪失，使其失去了收入來源。為貧困者提供直接的生活保障，固然可起到短期內(nèi)改善生活狀況的作用，但限于社會救濟(jì)的性質(zhì)要從根本上，幫助困難職工脫貧致富，需要把“低保”救濟(jì)與再就業(yè)工程結(jié)合起來，為下崗失業(yè)人員提供更多的就業(yè)機(jī)會與崗位，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，四川省1998年國企下崗職工是28．8萬，再就業(yè)率，32．2％，1999年1?9月份下崗職工34．78萬，再就業(yè)率37％，遠(yuǎn)未達(dá)到中央提出的50％的再就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

針對目前在再就業(yè)方面存在的問題，建議從以下幾方面進(jìn)一步深化，完善再就業(yè)工程。

第一，自謀職業(yè)與再就業(yè)

繼續(xù)鼓勵各種形式的自謀職業(yè)，這是一條投資少、見效快、方便靈活的就業(yè)渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川下崗職工中有近40％是通過自籌資金、自辦企業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的。擴(kuò)展這一渠道，目前重點(diǎn)要解決好兩個問題：一是如何通過法律保護(hù)，減少管制，給予優(yōu)惠，進(jìn)一步降低資本進(jìn)入這一領(lǐng)域的門檻；二是如何通過各種小額信貸、低息貸款、擔(dān)保貸款或變賣一部分國有資產(chǎn)以“買斷工齡”或“福利補(bǔ)償”的方式一次性結(jié)算給職工個人，以解決自謀職業(yè)所需的啟動資金。

第二，社區(qū)服務(wù)與再就業(yè)

隨著家庭結(jié)構(gòu)、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，人們對物質(zhì)和精神生活的需求急劇增加。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局所屬北京美蘭德信息公司1998年6月對北京、上海、成都、廣州等7城市社區(qū)服務(wù)需求調(diào)查表明：7城市需要社區(qū)服務(wù)的家庭總計(jì)達(dá)2033．08萬戶，累計(jì)可為社會提供2000萬個臨時就業(yè)機(jī)會。而目前社區(qū)服務(wù)得到滿足的家庭僅有898．8萬戶，缺口達(dá)60％，可見社區(qū)服務(wù)已成為目前解決城市就業(yè)的一個新的增長點(diǎn)。特別是由于社區(qū)服務(wù)所具有的對勞動力素質(zhì)需求彈性大的特點(diǎn)，適用于不同層次勞動力的進(jìn)入與選擇，尤其是對那些年齡偏大；文化偏低、技能單一的再就業(yè)困難戶(特別是女性，據(jù)估計(jì)這部份人占全部下崗人數(shù)的比例大約是60％)，更是提供了新的就業(yè)空間和希望，緩解了他們的生活壓力。

第三，信息、培訓(xùn)與再就業(yè)

妨礙職工再就業(yè)的一個難點(diǎn)是現(xiàn)有技術(shù)水平與知識結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場對勞動力的需求。目前再就業(yè)的培訓(xùn)內(nèi)容過于簡單，且重復(fù)雷同，需根據(jù)市場多元化需求盡快調(diào)整，特別是要提高培訓(xùn)層次。如從事家政服務(wù)的除掌握一般技巧性的功能外，還應(yīng)具備一些專業(yè)知識的訓(xùn)練與素養(yǎng)，如社會學(xué)、心理學(xué)、家政學(xué)、醫(yī)學(xué)等知識，以為顧客提供高質(zhì)量的社會服務(wù)。

另外，信息渠道的不暢，也是妨礙再就業(yè)的一個難點(diǎn)。信息的搜集是要付出時間、金錢、等待和各種心理負(fù)擔(dān)成本的，這對下崗職工來說難以承負(fù)。因此怎樣降低信息搜集的難度，利用政府所掌握的各種傳媒、電臺、電視臺、報(bào)紙等為下崗職工提供各類就業(yè)信息，就成為幫助、擴(kuò)大職工再就業(yè)的一個重要手段。

(四)政府支持與再就業(yè)

目前政府的支持應(yīng)集中在兩個方面：

第一是擴(kuò)大國債的發(fā)行規(guī)模，大規(guī)模舉辦公共工程，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)：包括興辦學(xué)校、醫(yī)院、修筑道路、公路交通、興修水利、植樹造林、環(huán)衛(wèi)保護(hù)、市容清潔等，推動社會就業(yè)（中央政府已決定在今后3年投資7500億元用于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程項(xiàng)目建設(shè))。

第二是為再就業(yè)工程籌集，穩(wěn)定的資金來源。包括：(1)對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中犯罪活動的打擊懲處，如貪污受賄、偷稅漏稅、公款吃喝等，結(jié)束國有資產(chǎn)每年流失數(shù)千億元的局面。有人建議對腐敗行為征收反腐敗稅，目前一年用于公款吃喝、公費(fèi)旅游揮霍的資金約3000億元，只要征收17％的反腐敗稅，就能解決我國目前全部失業(yè)、下崗人員的生活問題。(2)盡快取消對國企的虧損補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼，據(jù)專家初步框算若將現(xiàn)有的每年600億元的補(bǔ)貼減少5％，即節(jié)省30億元，相當(dāng)于目前全國失業(yè)保險基金的累計(jì)總額。(3)擴(kuò)大稅種，稅目的征收范圍，開征遺產(chǎn)稅、交易稅、利息稅、高檔消費(fèi)品稅等。據(jù)估算僅每年征收的證券交易所得稅就可望增加財(cái)政收入400多億元，而存款利息稅年增加財(cái)政收入約260億元。對征收的利息稅中央已明文規(guī)定用于再就業(yè)工程，作為下崗職工基本生活費(fèi)的來源之一。(4)除外，對現(xiàn)有國有資產(chǎn)進(jìn)行拍賣，進(jìn)入股市運(yùn)營，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等籌資辦法都值得嘗試。

中西部城市貧困人口占全國城市貧困人口的80％左右，若我們能釬對西南地區(qū)的城市貧困問題，提出一套行之有效的反貧困措施與對策，相信對推動全國城市反貧困行動會有重要的實(shí)踐意義租借鑒價值。（作者：申曉梅西南財(cái)經(jīng)大學(xué)政治系）