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[論文提要]

訴權(quán)的保護是近年來實務界的一個熱點話題。狹義的訴權(quán)僅指民事訴權(quán)，而廣義的訴權(quán)應包括民事、刑事和行政訴權(quán)。訴權(quán)是一項獨立的權(quán)利，不包含“勝訴權(quán)”。訴權(quán)的主要內(nèi)容包括起訴權(quán)、請求裁判權(quán)和獲得公正裁判權(quán)。訴權(quán)是一項基本人權(quán)，是一項憲法性的權(quán)利，也是一項公法權(quán)利。行政訴權(quán)與訴權(quán)是種屬關(guān)系，具備了訴權(quán)的共性又具鮮明特色。實踐表明，行政訴權(quán)的保護較為薄弱。受行政訴訟司法體制先天不足、公民權(quán)利意識不強、行政主體憲政觀念淡薄、法官獨立性弱化、受案范圍狹窄等因素限制。據(jù)此提出了出路思考。

誠如某學者所言，法學話語中的“理念”，“更多地被理解為人們對法律制度的認識和觀念”，“比一般的認識和觀念更具有穩(wěn)定性、原則性和基礎(chǔ)性……反映了一種理性的思考?！被谡J識的多維性，法學理念絕不可能是單一的，從宏觀、中觀、微觀等不同角度就會產(chǎn)生不同的理念。近現(xiàn)代法治進程中，形成了司法權(quán)具有被動性、中立性、終局性、公平優(yōu)先性等等理念，理清了與另兩種國家權(quán)力：立法權(quán)和行政權(quán)的性質(zhì)之別。也由于司法權(quán)的特殊屬性，人們對司法救濟寄予極高期望。“民眾有獲得司法救濟和公正審判的權(quán)利是現(xiàn)代法治國家的一項基本特征，也是司法權(quán)威和尊嚴的力量來源。”反觀我國行政訴訟制度，起步較晚，受憲政體制、法律規(guī)制、文化觀念、角色意識等諸因素影響，對行政糾紛所能給予的司法救濟不盡理想，最直接體現(xiàn)在行政訴權(quán)的保護上。筆者擬就此作些探討。

一、訴權(quán)與行政訴權(quán)辨析

訴權(quán)概念源于羅馬法。在當時諸法合一的情況下，訴權(quán)與訴訟、訴權(quán)與權(quán)利不分?！懊恳环N訴訟形式都代表著一種訴權(quán)，每一訴權(quán)即為一種司法救濟途徑?！钡请S著訴訟法學與實體法學的分離，自19世紀前半葉德國普通法末期始，形成了西方近現(xiàn)代的訴權(quán)理論。但此間訴權(quán)所指均為狹義上的民事訴權(quán)，產(chǎn)生近代最具影響的三大訴權(quán)學說。

1、私權(quán)訴權(quán)說。該說認為訴權(quán)主要是基于私法而產(chǎn)生的權(quán)利，是私法上權(quán)利的作用和效果，是權(quán)利主體指向義務主體的一項私權(quán)。私權(quán)訴權(quán)說的訴權(quán)主體僅限于原告，訴權(quán)歸于實體權(quán)利。該說以德國法學家薩維尼、烏印特俠伊道、翁格等為代表。

2、抽象訴權(quán)說。相對于私權(quán)訴權(quán)說而創(chuàng)立，又稱抽象的公權(quán)說或形式的訴權(quán)說。該說認為訴權(quán)是要求法院作出公正判決的公法上的請求權(quán)，是不依賴任何實體條件而存在的公法權(quán)利，是人權(quán)所不可缺少的組成部分。任何人只要具有訴訟權(quán)利能力，均可訴請法院作出裁判，而不論起訴理由是否成立，民事權(quán)利是否被侵犯。該說以德國的德根科寶、俄國的高爾敦為代表。

3、具體訴權(quán)說。又稱具體的公權(quán)說、實質(zhì)的訴權(quán)說。認為訴權(quán)是要求法院作出有利于自己的、具體的勝訴判決的權(quán)利。該說以德國的拉邦德、瓦赫為代表。上述三說的理論對現(xiàn)代訴權(quán)理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。應該說，訴權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展是人類社會進步的產(chǎn)物，其內(nèi)涵亦隨社會變化而擴展。近年來對訴權(quán)理論的研究日益引起我國學者的重視。顯然，置于我國的法律語境，從廣義研究訴權(quán)（本文即采廣義說）更具有現(xiàn)實意義。即廣義的訴權(quán)應包括民事、刑事、行政訴權(quán)在內(nèi)，而不僅指民事訴權(quán)。因為“訴權(quán)一旦被廣泛認可為公民或其他社會主體的基本權(quán)利，社會沖突就會盡可能地被納入司法程序解決?！薄皩υV權(quán)的全面肯定，能夠引起全社會對訴權(quán)的重視，有助于權(quán)利意識的生成?！边@正契合了時下實施依法治國方略，推行以民為本的執(zhí)政理念。

從廣義上的訴權(quán)而言，三大訴訟程序各有特點，啟動訴訟程序的方式各異，但在保護公民的權(quán)益方面，三大訴訟是相同的。概而言之，筆者認為，訴權(quán)是當事人為保護其實體權(quán)益或確認實體權(quán)利義務關(guān)系，依法律程序，請求法院對其主張予以公正審理并作出裁判的權(quán)利。對訴權(quán)概念的分析，其包含：1、發(fā)動訴訟的權(quán)利，通稱起訴權(quán)。此乃基本內(nèi)容之一，但非必要內(nèi)容。如民事訴權(quán)以起訴權(quán)為必要，而對刑事訴訟中的被告人雖無起訴權(quán)，但并不排除其維護自己合法權(quán)益的權(quán)利。2、訴權(quán)與實體權(quán)益和實體權(quán)利義務關(guān)系緊密相聯(lián)，但并不以實體權(quán)益和實體權(quán)利義務關(guān)系是否真實存在為前提，是一項獨立的權(quán)利，其不包含“勝訴權(quán)”。3、訴權(quán)是專指請求法院裁判的一項權(quán)利，申請復議、申請仲裁的不在此列。此乃訴權(quán)的核心。任何訴權(quán)享有者均可得行使，而不論其是否發(fā)動訴訟程序。4、訴權(quán)的目的是得到公正裁判的一項權(quán)利。其保證在于司法程序特有的獨立性、中立性、對抗性和自治性，優(yōu)于其他程序，故當權(quán)利主體的權(quán)益受到非法侵害獲得司法救濟成為可能。5、訴權(quán)為雙方當事人所享有。訴權(quán)作為一種救濟權(quán)，與實體權(quán)益相隨。司法運行的方式具有對抗性，訴訟雙方都有實體權(quán)益，就理當同享有訴權(quán)，均可請求法院裁判，維護自己的合法權(quán)益。如《法國民事訴訟法典》第30條規(guī)定，訴權(quán)，對于提出訴訟請求的人，是指“請求法官就該訴訟請求之實體聽取其意見陳述，以便由法官裁判該請求是否有依據(jù)的權(quán)利”；對于他方當事人，是指“辯論此種訴訟請求是否有依據(jù)的權(quán)利”。6、訴權(quán)貫穿訴訟始終。在整個訴訟過程中，當事人雙方始終享有訴權(quán)，無訴權(quán)則無訴訟。因為司法權(quán)是被動的公權(quán)力使然。

進而析之，訴權(quán)具有如下屬性：

1、訴權(quán)是一項基本人權(quán)。有權(quán)利必有救濟，而無救濟則無謂權(quán)利。當民主與法制發(fā)展到一定階段，訴權(quán)作為一項基本人權(quán)就成為必然。1948年12月10日聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第8條規(guī)定：“任何人當憲法和法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時，有權(quán)由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救?！钡?0條規(guī)定：“人人完全平等地有權(quán)由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊，以確定他的權(quán)利和義務并判定對他提出的任何刑事指控?！弊鳛槭澜绱蠖鄶?shù)國家廣泛認同的基本人權(quán)之一，訴權(quán)是包括司法權(quán)在內(nèi)的任何國家權(quán)力所不能剝奪的。

2、訴權(quán)是一項憲法性權(quán)利。憲法是“公民權(quán)利的保障書”，訴權(quán)作為一項基本人權(quán)，應受到憲法的保護。我國現(xiàn)行憲法雖無關(guān)于訴權(quán)的明確規(guī)定，但是在2004年3月14日第十屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案中，將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法（《中華人民共和國憲法》第33條第3款），自然隱含了保障訴權(quán)在內(nèi)。而且司法實務界長期以來都致力于訴權(quán)的保護。

3、訴權(quán)是一項公法的權(quán)利。是通過國家的司法解決請求權(quán)，義務主體為國家。司法機關(guān)應依司法程序作出裁判，屬“公力救助”，不同于“私力救助”。《聯(lián)合國關(guān)于公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第2條第3項規(guī)定：“本公約各締約國承擔義務：（1）保證本公約所承認的權(quán)利與自由受到侵犯的任何人均享有有效的訴訟救濟，即使此種侵犯行為是由履行官方職責的人所為；（2）保證有管轄權(quán)的司法、行政或立法機關(guān)，或者其他有管轄權(quán)限的任何權(quán)力機關(guān)對提起訴訟的人的權(quán)利作出審理裁判，并發(fā)展司法訴訟救濟的可能性。（3）保證有管轄權(quán)的機關(guān)對這種經(jīng)承認有理由的訴訟救濟給予滿意的答復?！?/p>

行政訴權(quán)與訴權(quán)是屬種關(guān)系，具有訴權(quán)的全部共性，但同時又具有個性。所謂行政訴權(quán)，是指行政活動中的當事人根據(jù)行政訴訟法所預設(shè)的程序，請求法院對有關(guān)行政糾紛予以公正審理并作出裁判的權(quán)利。結(jié)合上述對訴權(quán)的分析，行政訴權(quán)包括：

1、主體為行政相對人（即公民、法人或其他組織）和具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織。承認行政主體同樣享有行政訴權(quán)，是在訴權(quán)為雙方當事人享有的認識基礎(chǔ)上。行政主體進入訴訟程序后，有權(quán)進行答辯，運用行政訴訟證據(jù)規(guī)則和程序力陳行政行為合法性的主張，以獲得法院裁判支持。

2、客體為行政訴權(quán)主體行使行政訴權(quán)所指向的對象。筆者認為，從世界范圍對行政爭議的司法救濟理解，應僅指行政主體在行使職權(quán)過程中所實施的行政行為，包括作為和不作為。有學者認為，公民的行為也可能成為行政訴權(quán)的客體，如非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行。行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系是行政法的核心，行政法的主要功能在于控制行政權(quán)力的行使，以保護公民的權(quán)利不受侵害。通過行政組織法、行政程序法、行政法制監(jiān)督法、行政責任法和行政救濟法以控制行政權(quán)行使。我國行政訴訟制度的架構(gòu)也主要是針對不服行政行為的救濟而設(shè)計。至于行政主體申請執(zhí)行生效行政行為，是否應由法院執(zhí)行？此制度設(shè)計是否合理？值得商榷。故筆者認為，從行政法和行政訴訟制度的價值取向理解，行政訴權(quán)的客體不應包括行政相對人的行為。

3、行政訴權(quán)的內(nèi)容包括起訴權(quán)（行政主體不享有）、請求得行政裁判權(quán)及獲得公正裁判權(quán)。

4、行政訴權(quán)的義務主體是國家。國家通過建立行政訴訟制度來履行義務，充分保護公民的自由和權(quán)利，保護行政訴權(quán)的實現(xiàn)。

5、行政訴權(quán)與實體權(quán)益和實體權(quán)利義務關(guān)系緊密相聯(lián)，是一項獨立的權(quán)利，其不包含“勝訴權(quán)”。行政權(quán)益的范圍制約著行政訴權(quán)的大小。此外，作為訴權(quán)的的一種，行政訴權(quán)同樣具有訴權(quán)的性質(zhì)。

二、行政訴權(quán)保護的實踐困路

“行政審判制度確立是近代行政法產(chǎn)生的直接標志，因而，公民是否有權(quán)對政府提出控告或訴訟，是區(qū)分所謂古代行政法與近代行政法的主要標準?！币?990年10月1日行政訴訟法實施為標志，我國的行政審判制度正式確立，宣告了“民”不可告“官”時代的結(jié)束。從行政訴訟法實施那一天起，人們抱以了極高的期望，希望在行政權(quán)“從搖籃到墳墓”無處不在的社會里，受行政權(quán)侵害的心靈能得到司法救濟的撫慰。然而，當我們回顧10多年來行政審判制度走過的歷程，面對一組組數(shù)據(jù)，我們不得不冷靜評估我國的行政審判制度，我們在這方面是否做得夠了？在保障行政訴權(quán)這一基本人權(quán)方面是否充分了？從上述對訴權(quán)和行政訴權(quán)的分析，訴權(quán)的內(nèi)容主要包含了起訴權(quán)、請求裁判權(quán)及獲得公正裁判權(quán)。無疑，作為發(fā)動訴訟程序的起訴權(quán)是考量行政訴權(quán)保障如何的最主要指標之一，尤其在行政活動中處于相對弱勢地位的行政相對人而言，是其抗衡行政主體的有力武器。

客觀的實踐表明，我國的行政審判制度的運行效果遠遠低于當初預期，盡管該項制度已朝前邁出了歷史性的一步，盡管行政審判的重要性在理論界和實務界已成共識?！霸谌嗣穹ㄔ核袑徟泄ぷ髦?，行政審判工作與民主政治和法治的聯(lián)系最為緊密。行政審判工作搞得好不好，直接影響我國法治建設(shè)的進程，直接影響法治國家實現(xiàn)的程度?？梢哉f，行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度?！倍姓徟兄袑Α肮駲?quán)利的保障程度”無不最集中地體現(xiàn)在對行政訴權(quán)的保障程度。筆者認為，制約行政訴權(quán)的因素表現(xiàn)在：

1、行政訴訟司法體制的先天不足。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和人民法院組織法的規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但由于沒有相應的物質(zhì)保障、體制保障等，憲法所確定的獨立審判權(quán)在實踐中并不能做到嚴格意義的“獨立行使”，使其僅停留在憲法意義的層面上。法院編制、經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備等司法行政事務受制于地方行政機關(guān)，法官的任免、人事管理等受地方黨政領(lǐng)導，使法院不能擺脫千絲萬縷的地方關(guān)系，樹立超然獨立的司法權(quán)威。而在內(nèi)部系統(tǒng)運行上，上下級法院通過目標考核等載體，建立了類行政化的管理模式。法院內(nèi)部也采用了類行政化的管理，一級對一級負責。在法院的地方化及內(nèi)部管理的行政化影響下，難以保證行政訴權(quán)不受影響。個別地方召開所謂的“案件協(xié)調(diào)會”，對法院尚未審理的案件“定調(diào)”、作“指示”，等等，對于這些信息反映也就不足為奇了。因為在強大的行政權(quán)之威下，法院往往會為“生存權(quán)”而讓步，讓步的結(jié)果則是公民權(quán)利的受損。從全國法院審理的一審行政案件統(tǒng)計情況表對比可以看出，非訴執(zhí)行案件遠遠高出行政訴訟收案，這一格局的變化，無形中弱化了司法監(jiān)督的色彩，和創(chuàng)立行政審判制度的初衷不盡一致，從某種意義上，法院有淪為地方行政部門的“工具”之嫌。地方行政部門借助法院的強制執(zhí)行威力實現(xiàn)其行政目的，將本為應處被動地位的法院推向了社會前沿，積極沖峰陷陣，轉(zhuǎn)接了大量社會矛盾而不能自拔，如在大規(guī)模的拆遷、交付土地等非訴行政執(zhí)行案件中表現(xiàn)尤為明顯。一定程度上加深了民眾對法院能否公正有力地監(jiān)督行政主體的行政行為的合理懷疑。

2、公民權(quán)利意識的缺失。行政法理論認為，行政權(quán)力具有擴張性，必須通過權(quán)力對權(quán)力和權(quán)利對權(quán)力的制約，不使保障權(quán)利的權(quán)力異化為侵害權(quán)利的權(quán)力。權(quán)力對權(quán)力的制約在于通過立法權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力分配與行政權(quán)相制衡，而權(quán)利對權(quán)力的制約則是公民通過行使防衛(wèi)權(quán)或行政訴權(quán)，與行政權(quán)相抗衡，以保護自己合法權(quán)益。我國公民長期存在畏“官”心理，對行政訴訟不會告、不愿告、不敢告，擔心“官官相護”，害怕打擊報復，造成了行政訴權(quán)發(fā)動率低，行政訴訟收案少。如筆者在審理一起不服治安處罰行政訴訟案件中，原告原先經(jīng)營餐飲業(yè)，但起訴后即轉(zhuǎn)行，這是害怕打擊報復的實例。

3、行政主體及工作人員憲政意識的缺位。憲政的三大基石主權(quán)在民、有限政府和保障人權(quán)，構(gòu)筑了所謂主權(quán)在民，就是國家的一切權(quán)力由人民賦予，人民是國家的權(quán)力之源，一切權(quán)力屬于人民。有限政府，亦即行政機關(guān)的權(quán)力有限，必須以法律所授予的管理職責為限，不能越過這一“疆域”。保障人權(quán)，就是保障憲法所確立的公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。然而受長期封建遺毒影響，一些行政主體及工作人員“臣民”、“子民”、“父母官”的觀念很深，顛倒了主仆關(guān)系，助長了特權(quán)思想。在成為被告后，不應訴，不出庭，不舉證，不移送材料，甚至利用所掌管的人財物權(quán)力對法院的行政審判施壓，妨妨礙了行政訴權(quán)的行使和效果。

4、內(nèi)部考評指標的錯位。返源于內(nèi)部的行政化管理所致，層層下達任務。對于諸如改判率、服判率等指標，無疑使一線的經(jīng)辦人承受較大壓力。兼之行政訴訟審理的特殊性，多為疑難、復雜、新類型案件，一、二審法院極有可能產(chǎn)生不同的認識和觀點。為避免受追究的后果，一些經(jīng)辦人怕辦案，能不立的則不立，能協(xié)調(diào)則協(xié)調(diào)，促成原告撤訴，使行政訴權(quán)的保護再受打擊。法官的獨立性沒獲保障，不同程度產(chǎn)生多辦案多擔風險的意識。一審宣判，當事人上訴后，經(jīng)辦人就如同古代赴京考試的舉子，時時擔心落榜一樣，害怕二審全改或發(fā)回重審的結(jié)局，以及更擔心之后的相關(guān)“追究”。時下的法官由此承受了過高的額外心理壓力，承受了許多難以承受之“痛”。

5、行政訴訟受案范圍的限制。劃定行政訴訟受案范圍，即限制了行政訴權(quán)的行使，因為受案范圍之外的行政糾紛將不能訴請法院裁判。我國的行政訴訟受案范圍從行政訴訟法實施以后，雖過1999年4月29日九屆全國人大常委會第九次會議通過的行政復議法、2000年3月10日施行的行政訴訟法司法解釋，擴展了行政訴訟受案范圍，但沒有獲得根本性突破。對人權(quán)的保障還有差距。如抽象行政行為和內(nèi)部行政行為不受司法審查，涉及政治、教育等權(quán)利的行政行為，公安、安全機關(guān)作出的扣押、凍結(jié)、查封等強制措施等沒有明確納入行政訴訟受案范圍。，行業(yè)協(xié)會、社會團體、公立學校等其他公共權(quán)力組織可否成為被告等沒有明確。

三、行政訴權(quán)保護出路

行政訴權(quán)是基本人權(quán)之一，對其保護的重要意義自不待言。要克服上述弊端，尋求出路，必須統(tǒng)籌兼顧，分輕重緩急予以解決。

首先，賦予司法獨立以實質(zhì)內(nèi)核。公正是司法的靈魂，而司法獨立則是司法公正的基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢，則公正無以獲保證。不論是大陸法系國家，還是英美法系國家，對司法權(quán)專屬于法院而言，司法獨立包括法院獨立和法官獨立兩項內(nèi)容。而我國司法權(quán)的行使并不專屬于法院，還包括檢察機關(guān)、監(jiān)獄等部門。但就人民法院獨立行使審判權(quán)而言，有存在上述的諸多不足，須予以改革。出于借鑒法、德行政法院的成功經(jīng)驗，國內(nèi)的一些學者提出建立我國專門的行政法院的構(gòu)想，從“應然”層面分析建立之必要性、可行性及意義。

筆者認為，先進法律文化是人類社會的文明成果，可以進行借鑒、吸收，但應依據(jù)本國的國情與經(jīng)驗。從我國的國情出發(fā)，筆者不贊同設(shè)立專門的行政法院。因為涉及到任何國家權(quán)力的分配、國家機構(gòu)的設(shè)立都必然觸及現(xiàn)行憲政體制的安排，不宜采取頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的辦法。前些年來，我國法院系統(tǒng)為尋求內(nèi)部的變革突破，紛紛“摸著石頭過河”，出臺了一些措施，但改到最后，受憲政體制的制約，改革隨之偃旗息鼓?？梢韵胍?，司法體制改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，是一項綜合性的系統(tǒng)工程，決非靠法院一家之力所能解決。可以借鑒日本第三次司法改革的做法，設(shè)立統(tǒng)一的司法改革領(lǐng)導機構(gòu)，制定司法改革的指導思想、目標、計劃和步驟，整體推進司法改革，使司法改革體現(xiàn)合民意性。在改革中，尤其應對司法權(quán)的性質(zhì)、歸屬，法院的資源配置，法院獨立的保障，法院“地方化”的避免等進行徹底考慮解決。無視于解決這些根本性問題，僅僅滿足于提提口號，成立某某機構(gòu)是無助于審判權(quán)的獨立行使。反之，當法院“地方化”的因素和其他干擾左右法院獨立行使審判權(quán)的因素切實消除，法院超然獨立、中立的地位得以確立，則行政訴權(quán)的保護就有了保障。

其次，改革法院內(nèi)部管理體制，實現(xiàn)法官自治。我國法院管理的行政化突出表現(xiàn)在司法決策過程中的集體決策制；法官之間的行政等級制和上下級法院關(guān)系行政化。集體決策制體現(xiàn)在審委會對案件討論的集體負責，集體承擔風險，損害了司法權(quán)的裁判中立性和司法者的親歷性。法官的行政等級制和上下級法院關(guān)系行政化，使現(xiàn)代法治所倡導的“法官具有獨立性，只服從憲法和法律”的理念失去依附，法官受各種因素的影響可能疏于對行政訴權(quán)的保護。因此，應建立法官的身份保障制度，實行法官職務終身制、不可更換制、退休制、高薪制等，以此來提高法官的物質(zhì)待遇，確保法官職務不受侵犯，保障法官的身份獨立性。要賦予法官特殊的權(quán)利與地位，實施“司法豁免”的特權(quán)規(guī)則，不必擔心因行使審判權(quán)而處于不利地位，從而敢于辦理各類行政訴訟案件，大膽受理各類新案，不將行政相對人的訴請拒之法院大門之外。同時，基于行政訴訟專業(yè)化的要求，應嚴把行政法官的“入口”關(guān)，培養(yǎng)“學者型”、“專家型”行政法官隊伍，提高行政法官隊伍的專業(yè)素質(zhì)與業(yè)務能力，通過審理裁判一些經(jīng)典案件，樹立法官的崇高地位。

第三，不斷提高公民的權(quán)利意識。權(quán)利意識是對抗和克服人治、制約權(quán)力的重要自覺力量，是實現(xiàn)依法治國、依法行政的重要社會基礎(chǔ)。公民總體權(quán)利意識的缺失，對法上權(quán)力、法外權(quán)力和權(quán)力運作不合目的性的寬容造成了行政訴權(quán)保障不充分。要通過各種途徑，如學校教育、普法宣傳、新聞媒介等宣傳教育，大力增強公民的權(quán)利本位意識，鼓勵公民利用法律武器保障自己的合法權(quán)益。要不斷完善市場經(jīng)濟建設(shè)，通過市場經(jīng)濟體制的確立，使市民社會和政治國家相對分離，社會利益主體趨向多元化，從而進一步強化公民的權(quán)利意識、主體意識，對國家權(quán)力予以有效抗衡。要通過行政訴訟制度的改革推動公民訴訟意識的提高，擴大對行政糾紛司法救濟的范圍，保障公民出現(xiàn)訴訟需求時能獲得法律支持，切實使公民會告、愿告、敬告，走出“畏訟”、“畏官”陰影。

第四，增強憲政觀念和法治意識。政府及其官員是否清醒地認識權(quán)力的有限性，是否充分尊重公民的權(quán)利，是有無憲政與法治意識的標志。2001年12月11日，我國正式加入WTO.WTO的大部分規(guī)則是規(guī)范政府的行為，以政府行為作為重要內(nèi)容，以政府管理活動為調(diào)整對象。因此，“入世”是迄今為止中國最深刻的社會轉(zhuǎn)型與開放，必然使政府管理面臨的客觀環(huán)境發(fā)生前所未有的變化，必然促進政府職能走的轉(zhuǎn)變。政府的職能將由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由任性政府向守信政府轉(zhuǎn)變，由無過錯政府向責任政府轉(zhuǎn)變，由管理主導型政府向服務主導型政府轉(zhuǎn)變。隨著行政許可法的實施，這種轉(zhuǎn)變將進一步加快。行政主體及工作人員要在政府職能的轉(zhuǎn)變中牢固樹立憲政觀念和法治意識，擺正“主”“仆”關(guān)系。不妨害、阻撓行政訴權(quán)的行使。建議在行政訴訟法的修訂中，增加行政首長出庭應訴等相關(guān)責任，以法律強制手段改變個別行政主體不支持、不配合行政訴訟的狀況。

第五，逐步擴大司法審查的范圍。如前所述，我國行政訴訟受案范圍雖經(jīng)拓展，已有進步，但是與民主和法制建設(shè)的要求比仍有差距，相對人在一些領(lǐng)域受到不公正的待遇無法尋求司法救濟。由于司法資源有限，司法并不是萬能，僅僅提供了一種法律解決途徑。因此，擴大司法審查的范圍，即進一步拓展行政訴訟受案范圍是一個復雜的問題。但是，行政訴訟的受案范圍并不是封閉的，一成不變的。為更充分地保障行政訴權(quán)，筆者建議在今后行政訴訟法修訂時，可以采取“抽象概括+具體排除”的行政訴訟受案范圍模式，即現(xiàn)行的行政訴訟法司法解釋體例?！俺橄蟾爬ā笨杀硎鰹椋汗?、法人或其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，可以向法院提起訴訟，除法律另有明確規(guī)定外，法院應當予以受理，并依法作出裁判。“具體排除”主要是排除不屬于法律問題，司法難以依法作出裁判，或司法解決不具有優(yōu)勢的問題。主要對屬于政治決策、軍事行為、內(nèi)部紀律問題等應予排除司法審查。對于抽象行政行為的審查，從現(xiàn)有狀況而言，應將規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入審查范圍，對于此類抽象行政行為經(jīng)審查無效的，由法院機關(guān)直接宣告，以符合訴訟經(jīng)濟的原則。而對于行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為亦應納入司法審查的范圍，司法權(quán)才是終局性的救濟權(quán)利，從而構(gòu)筑更完整意義的行政訴權(quán)。

結(jié)語

毫無疑問，對訴權(quán)、行政訴權(quán)，乃至其他類訴權(quán)的研究探討應是多方面的和多角度的。當訴權(quán)是一項基本人權(quán)，是一項憲法性的權(quán)利作為理念深植腦海時，作為一名職業(yè)法律工作者，就不能不正視實踐中存在的問題，及為此而付出不懈努力，而為行政審判工作者尤甚。一位學者說得好：“國家應當充當理性的代表，它所設(shè)立的各種制度、規(guī)則應當足以干預和救濟市民社會的非正義現(xiàn)象。因此，行政法應當起到干預和救濟社會非正義現(xiàn)象的作用，保證資源在‘第二次分配’中的正義?！?/p>