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[摘要公共權力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權、以禮限權，到近代的以權制權和用“第三部門”力量制約公共權力，這其中既有成功的經(jīng)驗，也有慘痛的教訓。對中國人民來講，制約公共權力的路還很長。

[公共權力道德監(jiān)督社會中介力量

公共權力是一柄“雙刃劍”，是一柄達摩克利斯之劍，隨時高懸在每個人的腦門之上。英語中有這么一句話摘要：Thegovernrnentcandoeverything！意思是說摘要：“擁有公共權力的政府可以做任何事情”；或者譯作“政府的公共權力可以面向任何人”。權力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要而形成的。然而，權力本身具有極強擴張性，掌權者使用權力一直到碰到限度為止，因此對權力的限制和制約成為實現(xiàn)憲政的基本要求。

一、權力的公共性

從權力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。

權力是一種非凡的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因為，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個人之所以會有這種能力，是因為把握權力的人受到了社會制度的支持，是一定的社會組織體系的代表，由他把握的權力所顯示出的力量，是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

一切權力都是公共權力。盡管權力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。也就是說，權力作為一種組織起來的力量，在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個組織的，每一個組織成員都分享著這種權力。所以，權力必須是服務于整個組織的整體利益的，在組織成員之間利益要求發(fā)生矛盾的情況下，它應當在矛盾中發(fā)現(xiàn)其背后所包含著的那些具有共同性的利益。假如權力發(fā)揮積極功能的話，那么它不僅在組織成員個體的利益要求之間發(fā)現(xiàn)共同利益并加以維護之，而且會主動地促進共同利益的生成。同時，作為權力主動性的進一步延伸，它會在組織整體的近期利益和長遠利益之間尋找平衡點，從而在促進組織整體利益最大化的過程中實現(xiàn)組織成員個體利益的最大化。

然而，權力最輕易成為脫韁野馬。把握權力的人總是借助權力的力量而把自我凌駕于權力的功能范圍之上，對于一個國家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會之上。在階級社會中，由于社會分裂為兩大對抗階級，公共意志被統(tǒng)治階級的意志所侵蝕、所取締和取代，從而使權力成為維護統(tǒng)治階級利益的一種工具，成為統(tǒng)治階級意志的一種體現(xiàn)。但是，為了謀求階級統(tǒng)治的合法性，為了保證階級統(tǒng)治能夠為全社會所接受，統(tǒng)治階級也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表著階級意志的權力服從公共意志。不過，這種應然和實然的矛盾是社會基本矛盾在權力新問題上的體現(xiàn)，因而是階級社會中的根本矛盾。在世界各國的封建社會階段，我們都可以看到統(tǒng)治者在維護權力方面所施用的方略摘要：在實踐上適當照顧到公共利益，以求公眾對階級統(tǒng)治的接受和擁護；在理論上則極力淡化和抹殺權力的公共性，虛構出權力神授的神話，從而增強了權力作為一種神秘力量的神圣性以及權力凌駕于公眾之上、壓迫和支配社會公眾的合理性。

近代社會，當啟蒙思想家們揭開了權力的神秘面紗之后，權力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。因而，有關權力新問題上的應然和實然之間的矛盾對立成了政治學家們極力要解決的新問題。比如，近代社會有關權力制衡的制度設計、有關民主的呼喚、對公民參和的重視，以及通過法律來規(guī)范行政行為等等，都是出于維護權力公共性的考慮。但公共權力被私人占有，被用于謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現(xiàn)出了程度上的區(qū)別，卻并沒有從根本上發(fā)生改變。社會主義社會，權力的來源是無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益和意志，在領導者和被領導者、管理者和被管理者的權力關系格局中，發(fā)號施令和服從號令均以是否有利于無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準則。因此，社會主義的權力運作和行使應該具有以往任何社會的權力所不可能有的群眾基礎和科學依據(jù)，使權力的公共性獲得了制度保障。但是，社會主義社會中也存在著權力腐敗的新問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，而在表現(xiàn)方式上卻和以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權謀私行為。

在我國，無論是領導者還是被領導者，和權力的公共性相一致的觀念并未建立起來，人們習慣于用傳統(tǒng)社會中的思維方式來熟悉權力，習慣于按照傳統(tǒng)社會中權力運行的方式來運用權力，習慣于用權力所代表的公共力量來增強或炫耀把握權力的行政人員的力量，文化、教育、科技等等都套用行政級別就是最好的明證。在階級社會，統(tǒng)治者把權力變成階級統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經(jīng)是對權力公共性質(zhì)的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會邏輯地導向統(tǒng)治階級中“把握權力的個體”利用權力謀取私利的結果。而在社會主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設計，都徹底離別了權力私有的邏輯導向，但卻無法根除以權謀私的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權力的公共性，還需要有一場觀念革命，需要建立起和公共權力的科學依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權力在運行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。

二、以德制權

在人類早期的公共權力誕生過程中，公共權力的擁有者多數(shù)就是德才兼?zhèn)涞娜苏菏紫人仨毷强孜溆辛Φ?，這樣才能率領他的部族和惡劣的自然環(huán)境搏斗，維持部族的生存和繁衍；其次，他必須是道德高尚的，在部族任何一個成員沒有吃飽的情況下他不能進食，在部族任何一個成員沒有一個合適的居所的情況下他不能安寢。到了人類有文字后，人們對道德和權力的關系熟悉的更清楚摘要：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽?！保ā抖Y記·中庸》）”；“小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也?！保ā抖Y記·中庸》）天之所以成為崇拜的對象，是因為有德；君主若要和天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種熟悉，在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導以德來約束權力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當權者的知恥之心，并促使他們在對身后名譽的追求中實現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權力時，能夠主動地使自己的行為合乎道德標準。

權力來源于社會公眾，但是把握權力的人是極少的一部分人。這些人的道德行為和道德風貌不僅為社會大眾所關注，而且直接對社會大眾起示范效應和導向功能，也就是說官德和官風影響和引導著民德和民風?？鬃釉谡骸墩撜Z·顏淵篇》中講摘要：“君子之德風，小人之德草。草上之風，必偃?！庇衷凇墩撜Z·子路篇》中說道摘要：“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從?！痹凇墩撜Z·為政篇》中講到摘要：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之?！笔聦嵣?，從兩千多年的封建王朝的治亂更替中，我們能夠發(fā)現(xiàn)，哪個朝代的官德淳厚、官風清廉，那個朝代的民風就淳樸、社會就安寧，風氣就開化，經(jīng)濟發(fā)展的就比較快，社會進步也比較快。相反，“為君不君，為臣不臣，亂之本也（《國語·齊語篇》）”；“桀以奢亡，紂以淫敗。（《國語·齊語篇》）”這說明，官德官風是國家興衰的根本原因，統(tǒng)治者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對統(tǒng)治的穩(wěn)固和國家的治亂興衰有著直接的影響。

“引禮入法、禮法結合”。禮是我國有數(shù)千年的特有的社會現(xiàn)象，其功能在于“別貴賤”、“序尊俾”確定“尊尊、親親、長長、男女有別”的宗法等級秩序，具有“因俗制宜”的功能和精神威懾力量，因而成為治國者重要的統(tǒng)治手段。禮的等差性和法的特權性相一致，禮法結合，以禮夸張恤民的仁政，以法渲染治世的公平，以禮入法使法律道德化，以法附禮使道德法律化。在數(shù)千年簡單落后的農(nóng)業(yè)社會中，這種禮法結合的治理方式確實有效地推動著社會的運轉。然而“引禮入法、禮法結合”過于依靠禮和德，使得行政機構簡單粗糙和行政技術落后，使之在形態(tài)上只能是“人治”，未能培育出現(xiàn)代技術理性精神，留下來令人痛恨的“官僚主義”、“官本位制”，至今貽害不能完全清除。

如此看來，在強大的并且不斷得到強化的“官本位”意識面前，我們僅僅依靠軟弱無力的道德教化想要約束脫去韁繩的權力野馬，無異于緣木求魚。過多的宣傳“以德制權”、過分地鼓吹道德教化的功能，無異于助紂為虐。我們必須另辟蹊徑，樹立“主權在民”和“人性惡”的觀念，總結和借鑒民主國家的經(jīng)驗教訓，建立權力分立的制度設計來實現(xiàn)權力的制約和平衡。

三、以權制權

以權制權，嚴格地將，或者按照憲政的要求，是建立在“天賦人權”、“主權在民”和“人性惡”的熟悉基礎上、是建立在中心和地方分權（地方自治）、國家和社會分權，制定憲法賦予議事機構以立法權、賦予司法機關獨立的司法權和行政機關的行政權，人民通過定期的公開選舉行使國家權力。即通過三權分立（甚至五權分立）的制度設計來實現(xiàn)權力的制約和平衡。但是在我國目前的過渡時期，這還很難做到。下面要講的是適應過渡期需要而設置的監(jiān)督權。

1、以獨立、客觀、公正、公開的監(jiān)督權制約公共權力運行

腐敗，從本質(zhì)上講，就是把握一定公共權力的主體，以公共權力為資本，背離公共利益目標，為個人或小集團謀取利益（包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益）。簡言之，就是以公共權力謀取私利。要從源頭上預防和治理腐敗，根本在于以有效的監(jiān)督權力監(jiān)督和制約公共權力運行，從源頭上割斷公共權力和私利之間的臍帶。

其一，這是由公共權力謀取利益的最有效性所決定的。公共權力是組織集體勞動、協(xié)調(diào)公共生活的基本手段，是權威性分配稀缺資源的基本工具，是謀取利益的最有效杠桿。在公共領域，人們對利益的追逐，往往轉化為對公共權力的追逐，公共權力成為人們追逐利益的重要手段。因此，以私利為目的的權力追逐，必然伴隨著公共權力的非公共運用。要從源頭上預防和治理腐敗，根本在于以權力監(jiān)督和制約權力運行，從源頭上制止和治理運用公共權力謀取私利的現(xiàn)象。

其二，這是由公共權力對人的腐蝕功能所決定的。絕對的公共權力必然使人腐化。英國聞名史學家阿克頓勛爵認為摘要：“權力輕易使人腐化，絕對的權力絕對使人腐化?！狈▏鴨⒚伤枷爰颐系滤锅F更為直截了當?shù)卣f摘要：“一切有權力的人都輕易濫用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直碰到有界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力?！狈彩沁\用不科學、不規(guī)范、失去監(jiān)督或監(jiān)督失靈的公共權力，都極輕易偏離公共利益，導致腐敗。要從源頭上預防和治理腐敗，根本在于以權力監(jiān)督和制約權力運行，從源頭上防止和治理公共權力對人的腐蝕功能。

其三，這是由公共權力非公共運用對于形成以權謀私思想觀念的決定性功能所決定的。思想是行動的先導。人們的思想意識和價值觀念，固然受其他思想意識和價值觀念的影響和制約，但歸根結底是由社會存在決定的，是對社會存在的反映。以權謀私的思想意識、價值觀念，固然和資本主義、封建主義等腐朽思想意識和價值觀念侵蝕有關，但歸根結底是由公共權力的非公共運用所決定的，是對以權謀私這一社會存在的反映。要從源頭上預防和治理腐敗，一方面，必須加強和改進思想政治工作，加強理想信念教育和黨性鍛煉，防止和克服拜金主義、享樂主義、極端個人主義和以權謀私等腐朽、錯誤的人生觀、價值觀的影響，牢固樹立艱苦奮斗、無私奉獻、全心全意為人民服務的人生觀、價值觀，構筑廣大干部強有力的反腐倡廉的精神支柱；另一方面，必須以權力監(jiān)督和制約權力運行，從源頭上治理和控制以權謀私這一社會存在對于人們思想意識、價值觀念的影響。

2、監(jiān)督制約公共權力的基本要求

監(jiān)督主體的獨立性。這是以監(jiān)督權制約公共權力運行的本質(zhì)要求。沒有獨立性，就不能成為真正意義上的監(jiān)督和制約主體，無法履行監(jiān)督和制約權力運行的職責。這種獨立性主要表現(xiàn)為組織機構依法設置的獨立性、工作人員依法任命的獨立性及監(jiān)督和制約活動依法進行的獨立性。而目前，我們的監(jiān)督和制約主體受監(jiān)督和制約客體的直接領導，相對獨立性不強，難以對被監(jiān)督者形成權力的監(jiān)督和制約。

監(jiān)督和制約力量的對等性。監(jiān)督和制約主體和監(jiān)督和制約客體只有地位對等、力量對等，才能各司其職，實施有效監(jiān)督和制約。假如監(jiān)督和制約主體的力量明顯弱于監(jiān)督和制約客體的力量，主體就無法有效對客體實施監(jiān)督和制約。從我國目前的實際情況來看，監(jiān)督和制約力量不平衡，監(jiān)督和制約主體弱于監(jiān)督和制約客體的現(xiàn)象不同程度地存在。

監(jiān)督和制約客體的公開性。公開，是主體對客體實施有效監(jiān)督和制約的前提和基礎。在主體相對獨立、主體和客體的力量對等的情況下，客體的公開程度和主體對客體監(jiān)督和制約的有效程度成正比。沒有公開性，就沒有主體對客體監(jiān)督和制約的有效性。

監(jiān)督和制約手段的強制性。強制性，是保證監(jiān)督和制約主體權威的重要前提。沒有強有力的監(jiān)督和制約手段，無法有效實現(xiàn)權力對權力運行的監(jiān)督和制約。當然，客體對主體的“合作”是相當重要的，但有效監(jiān)督和制約不能以客體是否“合作”為前提，不管客體是否愿意接受這種監(jiān)督和制約，都應堅定不移、強而有力地實施監(jiān)督和制約。

3、增強權力監(jiān)督和制約客體的公開性

推進政務公開，建立和健全政務公開制度，確保政務公開的真實性和可信性，凡適宜于公開的政務全部公開。廣泛、深入推進財產(chǎn)公開，推行財產(chǎn)申報登記制度，使之成為預防和發(fā)現(xiàn)官員謀取不正當財產(chǎn)的最有效手段之一。

4、增強權力監(jiān)督和制約手段的強制性

嚴格把好用人關口。吏治的腐敗是最大的腐敗，是滋生和助長其它腐敗的主要根源。因此，要不斷創(chuàng)新干部選任制度，建立健全以公開為基本前提的推薦機制、以民主為基本格局的考察機制、以競爭為基本特征的選拔機制，使群眾參和、民主監(jiān)督、“賽場選馬”有機結合起來；要果斷剝奪失控權力，及時依法依紀調(diào)離、降職、免職、辭退違法違紀人員，必要時可實行“終身追究”，取消養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，增大腐敗行為的經(jīng)濟、政治成本；要嚴格追究選人用人失察的責任，包括推薦責任、考察責任和決策責任等。

建立健全法律法規(guī)。法律法規(guī)最具有強制性。要加快制訂和實施《監(jiān)督法》、《反腐敗法》、《新聞法》等法律，明確劃分反腐敗的程序和范圍，具體確定對腐敗者的懲罰辦法，充分發(fā)揮法律法規(guī)的監(jiān)督和制約功能。

四、用“第三部門”力量制約公共權力

在政府不受限制的地方，只有臣民、草民，而沒有公民。而中國要邁入公民社會，非凡重要的是公民社會的自我管理制度。培育會計師協(xié)會、律師協(xié)會、真正意義上的工會、農(nóng)會、商會、綠色環(huán)境保護組織等社會“第三部門”就格外重要了。

“第三部門”也有稱為“非政府組織”，主要指在政府部門和以贏利為目的的市場部門之外的“非贏利部門”，它和政府部門、市場部門共同構成現(xiàn)代社會的三大支柱。政府的職責是“以強制求公益”，市場則是“以志愿求私益”，而第三部門則被定位為“以志愿求公益”。它是自由公民的聯(lián)合體。按照P·F·德魯克的說法，第三部門“提供社會變遷，造就脫胎換骨的人類”。第三部門是提供各式服務或從事各種活動的原動力，可以追溯到一種基本的意識形態(tài)，即“促成社會上每一個人生活品質(zhì)的最高水準”（M·E·威納）。第三部門有著共同的使命摘要：它是一種社會承諾，是一種向善的變遷，是一種公平正義社會的實現(xiàn)，也是一種個人和個人、個人和環(huán)境和平共存，達到天人合一境界的愿望。

非政府組織由于不具有政治目的，因而有別于政黨，被稱為是一個文化、科技、社會或慈善組織。非政府組織的主要特征就是他們是群眾性或大眾化的。非政府組織是人民和政府進行溝通的一個重要環(huán)節(jié)，將人民的需求和期待傳達給政府官員，然后又幫助政府負責人完成部分直接和人民生活休戚相關的事務。在有些國家，非政府組織直接負責數(shù)項和人民有關的方案和計劃的實施。以此來削減政府在國家經(jīng)濟中的功能。此外，非政府組織利用不屬于政府的特權，還可以監(jiān)督政府和政府負責人的活動。非政府組織通過發(fā)表聲明和舉行抗議集會等形式，對部分政府負責人的不正確行為或工作提出批評。

20世紀80年代以來，“全球性的社團革命”悄然興起，背景是現(xiàn)代福利國家危機和全球性環(huán)境危機，引起人們對“幫助人們自助”和“參和式發(fā)展”的關注。鑒于從東方到西方都存在的政府失靈和市場失靈，人們熟悉到政府做不了、干不好的事和市場不愿做、做不了的事，第三部門是一個理性選擇。美國霍普金斯大學拉蒙教授通過對41個國家的比較探究，認為“全球性社團革命”對20世紀晚期的意義，如同19世紀晚期民族國家的興起。

只有社會組織成長壯大起來了，政府才可能真正盡可能多地退出民眾的日常生活?？墒牵壳爸袊咳f人擁有的社團數(shù)量為1.45家，這一比例同埃及比較接近，不僅遠低于發(fā)達國家，而且低于印度和巴西等發(fā)展中國家。社團總量不足，大大制約了中國市場經(jīng)濟發(fā)展，也制約了中國社會管理現(xiàn)代化進程。我們在從“全能政府”向“法治政府”的過渡中，將會越來越深刻地領會到“第三部門”的重大社會價值和歷史價值。

當然，我們在發(fā)展第三部門的過程只中應該注重到，第三部門雖然可以在一定程度上表示民意，但它們在民意代表方面有很多局限性。第三部門是民間社會的組織，其公開宣稱的使命和價值觀，可以是公益性的，或者是服務于特定的人群。但在現(xiàn)實生活中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程序上能成為民意的代表，是很不確定的。假如一個非政府組織是由其成員實行民主管理的，那么充其量，該組織只具有代表其組織成員的利益和愿望的授權。由于很多非政府組織并沒有健全的民主管理，個別領導人往往能對其起支配功能，況且政府、資本等各種力量是一些非政府組織建立和維持的主要推動力，所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來自民間的呼聲，但對其是否反映某種真實的民意以及在多大程度和范圍反映民意，卻是要作具體分析和判定的。

此外，盡管非政府組織本意是為人民服務，同樣也盡力為人民辦好事，但是，仍有各種不良因素威脅著非政府組織，政府力量經(jīng)常影響著它，資本力量經(jīng)常侵襲著它，非政府組織中有時發(fā)生經(jīng)濟腐敗新問題。有時，有些非政府組織也做一些違反自己原則的事。如摘要：拿人民的利益和別人做交易或內(nèi)部展開競爭和權力爭斗等。

總的來說，第三部門或者說非政府組織是當今人類社會不可或缺的一個社會支柱，而且隨著第三部門的逐漸自我完善，它將成為制約公共權力濫用的重要力量。

參考文獻摘要：

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[7（英）邊沁.政府片論.沈叔平等譯.素心學苑

[8王紹光.分權的底限.中國計劃出版社出版.1999

[摘要公共權力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權、以禮限權，到近代的以權制權和用“第三部門”力量制約公共權力，這其中既有成功的經(jīng)驗，也有慘痛的教訓。對中國人民來講，制約公共權力的路還很長。

[公共權力道德監(jiān)督社會中介力量

公共權力是一柄“雙刃劍”，是一柄達摩克利斯之劍，隨時高懸在每個人的腦門之上。英語中有這么一句話摘要：Thegovernrnentcandoeverything！意思是說摘要：“擁有公共權力的政府可以做任何事情”；或者譯作“政府的公共權力可以面向任何人”。權力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要而形成的。然而，權力本身具有極強擴張性，掌權者使用權力一直到碰到限度為止，因此對權力的限制和制約成為實現(xiàn)憲政的基本要求。

一、權力的公共性

從權力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。

權力是一種非凡的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因為，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個人之所以會有這種能力，是因為把握權力的人受到了社會制度的支持，是一定的社會組織體系的代表，由他把握的權力所顯示出的力量，是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

一切權力都是公共權力。盡管權力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。也就是說，權力作為一種組織起來的力量，在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個組織的，每一個組織成員都分享著這種權力。所以，權力必須是服務于整個組織的整體利益的，在組織成員之間利益要求發(fā)生矛盾的情況下，它應當在矛盾中發(fā)現(xiàn)其背后所包含著的那些具有共同性的利益。假如權力發(fā)揮積極功能的話，那么它不僅在組織成員個體的利益要求之間發(fā)現(xiàn)共同利益并加以維護之，而且會主動地促進共同利益的生成。同時，作為權力主動性的進一步延伸，它會在組織整體的近期利益和長遠利益之間尋找平衡點，從而在促進組織整體利益最大化的過程中實現(xiàn)組織成員個體利益的最大化。

然而，權力最輕易成為脫韁野馬。把握權力的人總是借助權力的力量而把自我凌駕于權力的功能范圍之上，對于一個國家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會之上。在階級社會中，由于社會分裂為兩大對抗階級，公共意志被統(tǒng)治階級的意志所侵蝕、所取締和取代，從而使權力成為維護統(tǒng)治階級利益的一種工具，成為統(tǒng)治階級意志的一種體現(xiàn)。但是，為了謀求階級統(tǒng)治的合法性，為了保證階級統(tǒng)治能夠為全社會所接受，統(tǒng)治階級也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表著階級意志的權力服從公共意志。不過，這種應然和實然的矛盾是社會基本矛盾在權力新問題上的體現(xiàn)，因而是階級社會中的根本矛盾。在世界各國的封建社會階段，我們都可以看到統(tǒng)治者在維護權力方面所施用的方略摘要：在實踐上適當照顧到公共利益，以求公眾對階級統(tǒng)治的接受和擁護；在理論上則極力淡化和抹殺權力的公共性，虛構出權力神授的神話，從而增強了權力作為一種神秘力量的神圣性以及權力凌駕于公眾之上、壓迫和支配社會公眾的合理性。

近代社會，當啟蒙思想家們揭開了權力的神秘面紗之后，權力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。因而，有關權力新問題上的應然和實然之間的矛盾對立成了政治學家們極力要解決的新問題。比如，近代社會有關權力制衡的制度設計、有關民主的呼喚、對公民參和的重視，以及通過法律來規(guī)范行政行為等等，都是出于維護權力公共性的考慮。但公共權力被私人占有，被用于謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現(xiàn)出了程度上的區(qū)別，卻并沒有從根本上發(fā)生改變。社會主義社會，權力的來源是無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益和意志，在領導者和被領導者、管理者和被管理者的權力關系格局中，發(fā)號施令和服從號令均以是否有利于無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準則。因此，社會主義的權力運作和行使應該具有以往任何社會的權力所不可能有的群眾基礎和科學依據(jù)，使權力的公共性獲得了制度保障。但是，社會主義社會中也存在著權力腐敗的新問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，而在表現(xiàn)方式上卻和以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權謀私行為。

在我國，無論是領導者還是被領導者，和權力的公共性相一致的觀念并未建立起來，人們習慣于用傳統(tǒng)社會中的思維方式來熟悉權力，習慣于按照傳統(tǒng)社會中權力運行的方式來運用權力，習慣于用權力所代表的公共力量來增強或炫耀把握權力的行政人員的力量，文化、教育、科技等等都套用行政級別就是最好的明證。在階級社會，統(tǒng)治者把權力變成階級統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經(jīng)是對權力公共性質(zhì)的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會邏輯地導向統(tǒng)治階級中“把握權力的個體”利用權力謀取私利的結果。而在社會主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設計，都徹底離別了權力私有的邏輯導向，但卻無法根除以權謀私的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權力的公共性，還需要有一場觀念革命，需要建立起和公共權力的科學依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權力在運行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。

二、以德制權

在人類早期的公共權力誕生過程中，公共權力的擁有者多數(shù)就是德才兼?zhèn)涞娜苏菏紫人仨毷强孜溆辛Φ?，這樣才能率領他的部族和惡劣的自然環(huán)境搏斗，維持部族的生存和繁衍；其次，他必須是道德高尚的，在部族任何一個成員沒有吃飽的情況下他不能進食，在部族任何一個成員沒有一個合適的居所的情況下他不能安寢。到了人類有文字后，人們對道德和權力的關系熟悉的更清楚摘要：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽?！保ā抖Y記·中庸》）”；“小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也?！保ā抖Y記·中庸》）天之所以成為崇拜的對象，是因為有德；君主若要和天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種熟悉，在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導以德來約束權力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當權者的知恥之心，并促使他們在對身后名譽的追求中實現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權力時，能夠主動地使自己的行為合乎道德標準。