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[摘要]：中央提出的發(fā)展“促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展”，各地掀起的是卻是“城市化”和“工業(yè)化”甚至是“經(jīng)營城市”的浪潮，形成了四千萬的失去土地又沒有社會(huì)保障的農(nóng)民存在。政府應(yīng)該用土地收益這巨額的資金為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障，否則，農(nóng)村不需要這樣的城市化。

[關(guān)鍵詞]：失地農(nóng)民城市化社會(huì)保障

一、城市化的背景

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是我國二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下的一個(gè)特有名詞，是以往農(nóng)村居民所追求的。而現(xiàn)在，另一意義上的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”卻不用他們追求而降臨到他們身上，那就是他們世代賴以生存的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”（農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地或農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地）。

至1999年，與世界相比我國城市化水平偏低，我國城市化水平只有30.9%,低于世界47%平均水平，更低于發(fā)達(dá)國家平均的75%，也低于發(fā)展中國家的37%[1]。因此，對(duì)于中國的“城鎮(zhèn)化”建設(shè)，眾多學(xué)者研究后指出：中國必須加速“城鎮(zhèn)化”建設(shè)。

2000年6月13日中共中央、國務(wù)院近日出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》并指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以加快農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移…這對(duì)解決現(xiàn)階段農(nóng)村一系列深層次矛盾，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，具有十分重要的作用。發(fā)展小城鎮(zhèn)，是實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

二、城市化過程的問題

然而，與中央提出的發(fā)展“促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展”有所不同，各地掀起的是卻是“城市化”和“工業(yè)化”甚至是“經(jīng)營城市”的浪潮，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，同時(shí)產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。1999年，全國耕地面積減少650多萬畝，2000年減少近1500萬畝，到了2002年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)變成2500多萬畝。國土資源部在今年2月通報(bào)2003年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，全國耕地凈減少的數(shù)字已經(jīng)是3806.61萬畝[2]。中國勞動(dòng)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司副司長趙殿國在今年9月16日召開的國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)第二十八屆全球大會(huì)上說，中國目前被征地農(nóng)民有4000多萬，今后每年還將有200多萬農(nóng)民被征地，目前大多數(shù)被征地農(nóng)民已經(jīng)成為最困難的社會(huì)群體。

目前眾多失地農(nóng)民已經(jīng)面臨“種田無地、上班無崗、低保無份”的艱難境地，失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障不能覆蓋到幾千萬失去土地耕作的農(nóng)民，就算他們得到已屬偏低的土地補(bǔ)償費(fèi)，但他們將來會(huì)如何？他們的子女后代又將如何呢？是否可以和非農(nóng)居民一樣可以享受失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障？這才是今后要面對(duì)的問題?，F(xiàn)在出現(xiàn)了許多“因病返貧”的現(xiàn)象，就已經(jīng)向我們發(fā)出的警訊。

“促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展”變成了“城市化”和“工業(yè)化”甚至是“經(jīng)營城市”，那么，出現(xiàn)幾千萬沒有了土地耕作的農(nóng)民今后的出路將會(huì)如何？是否和他們的土地一樣全部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”？他們由誰來“經(jīng)營”？！

據(jù)《福布斯》統(tǒng)計(jì)，《福布斯》全球富豪榜中，500位富豪中大約只有30人左右是地產(chǎn)商。但2002年度中國大陸100名富豪榜上竟有50%以上涉足房地產(chǎn)業(yè)，或者以房地產(chǎn)為主業(yè)。難道房地產(chǎn)真的成了催生富豪的聚寶盆嗎？其實(shí)不然。地產(chǎn)界多富豪的真正原因就在于地產(chǎn)是中國最佳的尋租場(chǎng)所?！澳今R案”中的主角慕綏新?lián)紊蜿柺虚L時(shí)期，沈陽市土地開發(fā)商打著“高科技農(nóng)業(yè)”的幌子，大行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，大量土地被以行政劃撥的名義圈走。從1997年至2000年間，行政劃撥供地占這個(gè)城市建設(shè)供地總量的七成左右。2000年，沈陽收回的土地出讓金僅為7000萬元人民幣，而附近一個(gè)批地量少于沈陽的中等城市同期土地出讓金卻達(dá)3億元；與此同時(shí)，一批批腐敗分子被造就，而天平的另一側(cè)，失地農(nóng)民只能背井離鄉(xiāng)，在城市邊緣苦苦掙扎與抗?fàn)嶽3]。

自1998年以來，我國城市化水平近幾年每年都保持了1.5至2.2個(gè)百分點(diǎn)的增長，截至2003年底，全國城鎮(zhèn)化率已達(dá)40.53%。與此同時(shí)，我國城市數(shù)量也從改革開放初期的193個(gè)增加到662個(gè)，其中超大、特大城市已達(dá)46個(gè)。城市已成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，城市經(jīng)濟(jì)對(duì)我國GDP的貢獻(xiàn)率已超過70%[4]。然而，有學(xué)者人為，這不是不是人口的城市化，而是地名的城市化。城市數(shù)量增加了兩倍（現(xiàn)在是三倍多），城市人口卻只增加了10個(gè)百分點(diǎn)，而且主要是城市人口的自然增長[5]。

也就是說這樣的城市化仍然是拒農(nóng)村居民于門外的城市化。所以，我們有理由不能引以為豪，因?yàn)檫@是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益的城市化；是出現(xiàn)幾千萬失去土地耕作又沒有社會(huì)保障的城市化；是再一次剝削農(nóng)村和農(nóng)民利益的城市化。農(nóng)村和農(nóng)民需要這樣的城市化嗎？

三、城市化要考慮農(nóng)民的出路問題

對(duì)中國近代歷史稍有研究的人都知道，中國共產(chǎn)黨的革命是是從農(nóng)村開始的，是“從農(nóng)村包圍城市，最后奪取城市”。從井崗山的秋收起義到蘇維埃政權(quán)的建立；從第五次反“圍剿”以后只剩三萬多人的“長征”到在延安的重新崛起；從八年抗戰(zhàn)的根據(jù)地到解放戰(zhàn)爭(zhēng)浩浩蕩蕩的支前大軍，都有我們農(nóng)民弟兄的默默身影。用小米加步槍三年時(shí)間打敗800萬國民黨軍隊(duì)也許是一頂片面的光環(huán)，實(shí)際上三大戰(zhàn)役（特別是后兩大戰(zhàn)役）的支前民工比前線士兵數(shù)量還多，連毛朱彭林鄧也承認(rèn)，沒有農(nóng)民民工的支前，我們絕對(duì)奪取不了勝利。而且，中國軍隊(duì)中也是以農(nóng)民占絕大多數(shù)比例?？梢哉f，農(nóng)民為新中國的建立付出巨大的代價(jià)。

建國初期，為了打破以美國為首的西方國家的封鎖和制裁，國家實(shí)行加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的策略。但是在當(dāng)時(shí)的國際國內(nèi)態(tài)勢(shì)下，只能通過政府高度介入工業(yè)化模式來實(shí)現(xiàn)，因此農(nóng)業(yè)的剩余就必然成了資本積累的一個(gè)重要來源。在這種特定的環(huán)境下，我國采取的是以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格存在巨大“剪刀差”為手段，以集體化農(nóng)業(yè)為制度支持的政策把資本從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到了工業(yè)部門和城市。

所以，農(nóng)民為新中國的建立和建設(shè)付出了巨大的貢獻(xiàn)，而在建國五十多年來，國家回報(bào)給農(nóng)村和農(nóng)民又有多少呢？特別是這二十多年來，我們一直有近兩位數(shù)的平均經(jīng)濟(jì)增長率，國家整體國力大大提升，并以此而引以為豪，甚至要研究中國人要有怎樣的大國公民的姿態(tài)和心態(tài)立足于世界之中了。但是否有考慮到占人口比例70%的九億數(shù)量的農(nóng)民？他們失去了土地耕作、連醫(yī)療和養(yǎng)老還沒有保障的前提下，難道要他們和城市白領(lǐng)或中產(chǎn)階級(jí)那樣要學(xué)習(xí)貴族的風(fēng)度？

目前在中國仍然沒有覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障。所說的“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”只不過是“按照‘個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持’的原則，建立了個(gè)人賬戶積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)”。至2003年底，只有5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。原有的農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)幾乎不存在，于2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，政府、集體、個(gè)人多方籌資。截至2004年6月，僅覆蓋9504萬農(nóng)業(yè)人口，實(shí)際參加人數(shù)僅6899萬人；共籌集資金僅30.2億元，其中地方各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助11.1億元，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)助3.9億元[6]。但是我國卻有九億的農(nóng)村居民、有近一億的進(jìn)城“農(nóng)民工”、有四千多萬失去土地耕作的農(nóng)民啊！

而相對(duì)于覆蓋和支付對(duì)象幾乎全部是城鎮(zhèn)居民的全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2003年，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)15506萬人，其中參保職工11646萬人。而且基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金因存在基金收不抵支問題而需要中央和各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，僅2003年，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金544億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助474億元[同6]。那么幾億農(nóng)民、幾千萬失去土地的農(nóng)民，他們之中需要養(yǎng)老保障又有誰來補(bǔ)助？

另外，2001年6月12日，國務(wù)院正式《減持國有股籌資社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，國有股減持資金是用于彌補(bǔ)社保資金缺口。雖然此《辦法》因其它原因而叫停，但也應(yīng)該要知道的是，這社保資金保障的對(duì)象絕大多數(shù)是城市居民，所減持的國有股這些國有資產(chǎn)既然是國家所有，難道所有者就不包括占中國大多數(shù)人口比例的農(nóng)村居民？他們的保障為什么就沒有被考慮到？

從1979年到1997年，國家從農(nóng)村征收了2億7千萬畝土地，用于城區(qū)擴(kuò)容、修路、建工廠和開發(fā)區(qū)，這筆土地以極低的價(jià)格從農(nóng)民手中買走，中間又被國家汲取了6-10萬億的“剪刀差”[7]。2001年-2003年建設(shè)占用耕地合計(jì)58。93萬公頃（884萬畝），按每畝收取土地資源占用費(fèi)、復(fù)耕復(fù)墾費(fèi)2萬元左右，則為1768億元[8]，如包括地方政府土地出讓差價(jià)收益，數(shù)額更大。國土資源部副部長贠小蘇說：近三年的土地收益約6000多億元（一說為9100億元），今年上半年就高達(dá)2044億元[9]。

這些巨額的資金，一直以來又有多少用于農(nóng)村和農(nóng)民身上呢？不少地區(qū)在“加快城鎮(zhèn)化”、“經(jīng)營城市”等口號(hào)下，空前規(guī)模地侵奪強(qiáng)占農(nóng)民的土地，所到之處，毀農(nóng)民的莊稼，拆農(nóng)民的老屋，強(qiáng)占農(nóng)民的耕地，逼迫農(nóng)民遷移；只按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。這種不平等不等價(jià)的交換，一方面使失地農(nóng)民數(shù)以千萬計(jì)，另一方面有些地區(qū)的政府、官員、不法房地產(chǎn)商則從中漁利。這數(shù)萬億元資金，成了這些年不少地方政府的第二財(cái)政，并主要用于城市建設(shè)[10]。

一方面是農(nóng)村土地被低價(jià)征用，變成了地方政府和官員及不法商人的尋租場(chǎng)所，另一方面是失去土地的農(nóng)民沒有享受到社會(huì)保障，再一方面是政府只考慮城鎮(zhèn)居民的生活保障而置農(nóng)村居民的生活保障不顧，這如此巨大的反差，“城市化”對(duì)于農(nóng)民來說，又有什么意義呢？！

所以，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，國家應(yīng)該是絕對(duì)可以用這些巨額的資金為失去土地的農(nóng)民建立失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障，通過這些保障讓他們也能“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

四、城市化的經(jīng)驗(yàn)借鑒

南方日?qǐng)?bào)在今年3月16日就為此而作了題為《農(nóng)民進(jìn)城變貧民?珠三角加速城市化防三誤區(qū)》的專題報(bào)道，并指出要防范的三個(gè)誤區(qū)：“城市化要看農(nóng)民生活水平如何改變”、“讓農(nóng)民進(jìn)城成為貧民，決不是中國城市化的方向”、“要克服和減少城市病”。

深圳市在2004年開始已經(jīng)全面城市化，成為全國第一個(gè)沒有農(nóng)村的城市。其“城市化政策”中包括：農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，他們的戶籍由農(nóng)業(yè)戶口變更為城市居民戶口；村民變成了市民，他們的群眾性自治組織也要由村委會(huì)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會(huì)；轉(zhuǎn)地，既然擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全部成員都轉(zhuǎn)為城市居民，按照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，原屬于集體所有的土地應(yīng)當(dāng)一次性全部轉(zhuǎn)為國家所有；逐步享受與城市居民相同的社會(huì)保障，他們以股份合作公司為單位，參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并有醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障，將農(nóng)村“城市化人員”納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。按照規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為14%，其中單位按照繳費(fèi)基數(shù)的9%為“城市化人員”繳納，其余5%由個(gè)人繳納（實(shí)際全部都由村里繳納）。市區(qū)兩級(jí)財(cái)政拿出6.4億，為已經(jīng)退休的和15年內(nèi)將要退休而繳費(fèi)不足15年的村民補(bǔ)繳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。以后5年，還要從國土基金總收入中劃撥3%～5%補(bǔ)充養(yǎng)老基金不足，這兩項(xiàng)加在一起近15億[11]。

佛山市從2004年7月1日起，全市戶籍人口中的“農(nóng)業(yè)戶口”統(tǒng)一登記為“居民戶口”后，全征土地農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。區(qū)、鎮(zhèn)（街道）財(cái)政分別按10％～30％的比例補(bǔ)貼，村（居）、組集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)40％～80％，所繳費(fèi)用不要農(nóng)民自掏腰包（全征土地農(nóng)村居民指耕地被征用90%以上的村或集體土地被征用70%以上的村，年滿16周歲，未參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員）。男年滿60周歲，女年滿55周歲，即可享受全征土地農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼待遇，每月可以得到120元至300元不等的補(bǔ)貼[12]。對(duì)于醫(yī)療保障方面，居民憑社會(huì)保障（市民）卡就可以免費(fèi)支付一定的醫(yī)療費(fèi)用。

然而，深圳和佛山有其特有的條件，就是當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入能保障城市化后的這些支出。以佛山市現(xiàn)在還沒有全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口為例，佛山市的城市化水平2002年已達(dá)到58%，農(nóng)村的富裕程度在全國是排在前列的，下屬的區(qū)（原來的縣級(jí)市）全部屬于全國“百強(qiáng)縣（市）”，順德、南海甚至連續(xù)幾年排在前三名，整體農(nóng)村居民的收入大部分已并非是靠農(nóng)業(yè)，區(qū)、鎮(zhèn)（街道）及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織均有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)施城市化有一定的基礎(chǔ)，政府單從征地再出讓的小部分收入中已經(jīng)足夠有能力支付。

而相對(duì)于不算富裕的地區(qū)，相對(duì)于全國來說，失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障是否能覆蓋到幾千萬失去土地耕作的農(nóng)民呢？沒有這些保障，就算得到土地補(bǔ)償費(fèi)，誰能保障他們今后的生活出路呢？

五、結(jié)束語

“工業(yè)化和城市化應(yīng)該是同步推進(jìn)的。迄今為止，還沒有哪一個(gè)國家能夠繞過城市化，走上工業(yè)化道路的?！痹诒本┡e行的“中國城市化戰(zhàn)略及其途徑”報(bào)告會(huì)上，這幾乎成了與會(huì)中日專家們的共識(shí)。21世紀(jì)是城市經(jīng)濟(jì)世紀(jì)，從國內(nèi)外城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，中國的發(fā)展一樣離不開大城市圈的作用[13]。然而，在中國二元化社會(huì)的實(shí)際條件下，城市化更不能繞過農(nóng)村和農(nóng)民的出路問題。

國務(wù)院在今年10月21日頒發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中也要求“妥善安置被征地農(nóng)民。......在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會(huì)保障制度”。深圳和佛山在這方面已經(jīng)先行一步，但實(shí)施過程和今后仍然要面對(duì)各種問題，希望其它地方能夠以此作為借鑒，在“城市化”過程中確保失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障，這是政府在實(shí)施城市化過程中不能推卸的責(zé)任。

所以，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和農(nóng)村城市化后，政府應(yīng)該可以用土地收益這些巨額的資金為失去土地的農(nóng)民建立失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障，通過這些保障讓他們也能“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，這樣一來才能在“城市化”的過程中能保證社會(huì)的全面和諧地發(fā)展，這也才是城市化的必由之路。否則，農(nóng)村和農(nóng)民不需要這樣的城市化！

參考資料：[1]、《中國城市化水平之國際比較》作者：李京文吉昱華《新華文摘》2004年第16期，原載：《城市發(fā)展研究》2003年第3期[2]、來源于國土資源部網(wǎng)站[3]、《“土地新政”背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》：《財(cái)經(jīng)》雜志2004-11-1第21期(總119期)本刊記者趙小劍[4]、新華網(wǎng)：/fortune/2004-10/09/content_2068588.htm）2004年10月09日[5]、溫鐵軍：《中國的“城鎮(zhèn)化”道路與相關(guān)制度問題》[6]、《中國的社會(huì)保障狀況和政策》白皮書2004年9月7日[7]、中國農(nóng)網(wǎng)：[8]、國土資源部2001-2003年《土地資源狀況》[9]、《世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2004-10-20[10]、陸學(xué)藝：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題》《半月談》2004年第4期[11]、《深圳模式：“名義”背后的政治智慧》：《南風(fēng)窗》2004.10下歐陽覓劍[12]《佛山建立全征土地農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度的實(shí)施意見》：《佛山日?qǐng)?bào)》2004-06-25作者：楊秀峰）[13]《城市化道路如何走？》：《市場(chǎng)報(bào)》2000年12月29日第一版趙永平李同欣