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「摘要」政府非稅收入管理還存在非稅收入理論缺失、非稅收入管理政出多門、非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的法律規(guī)范等諸多問題。必須深化經(jīng)濟(jì)、行政體制改革，建立、健全非稅收入管理法律制度，從根本上解決非稅收入管理不規(guī)范的深層次矛盾；積極總結(jié)非稅收入管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合各地實際情況，對非稅收入管理做出科學(xué)合理的制度設(shè)計和政策安排。

「關(guān)鍵詞」非稅收入；非稅收入征收；非稅收入管理；綜合預(yù)算

為規(guī)范非稅收入管理，我省做了大量卓有成效的工作，很多經(jīng)驗在全國得到推廣，《湖南省非稅收入管理條例》是我國第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)，標(biāo)志著非稅收入管理已逐步走向法制化、規(guī)范化管理的軌道。但非稅收入管理也還存在諸多問題，有待研究解決。

一、政府非稅收入管理存在的問題

1、非稅收入管理理論缺失

稅收、收費、價格、利率、工資等都是國民收入分配和再分配的手段，共同構(gòu)成國民收入分配的手段體系，它們之間相互制約，從不同角度獨立發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收和收費都是調(diào)節(jié)國家、企業(yè)和個人分配關(guān)系的手段，其中稅收是為了保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，滿足社會公共需要和實施經(jīng)濟(jì)控制的主要手段。收費的主體雖然也是國家，但從目前情況看，實際執(zhí)行主體是諸多部門和單位，在很大程度上體現(xiàn)著部門的權(quán)力和利益。收費屬政府行為，強調(diào)的是成本補償和誰受益、誰負(fù)擔(dān)等原則，與等價交換無關(guān)，主要調(diào)節(jié)政府與企業(yè)或個人之間的分配關(guān)系。價格的執(zhí)行主體是市場，價格的高低是市場的晴雨表，反映市場商品或勞務(wù)的供求關(guān)系，遵循等價交換原則，主要調(diào)節(jié)企業(yè)之間或個人之間的分配關(guān)系。用價格原理調(diào)節(jié)政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系，必然產(chǎn)生政府權(quán)力商品化，導(dǎo)致亂收費行為的泛濫。目前實際工作中都將行政事業(yè)性收費比照價格辦理，將行政事業(yè)性收費的性質(zhì)界定為價格范疇。這是多年來，多次進(jìn)行收費整治，但仍然沒有走出治理———膨脹———再治理———再膨脹的惡性循環(huán)怪圈的最根本的原因。

2、非稅收入管理政出多門

現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費由中央和省兩級審批，按隸屬關(guān)系分別由國務(wù)院和省級財政、物價部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門進(jìn)行審批，標(biāo)準(zhǔn)管理以物價部門為主會同財政部門進(jìn)行核準(zhǔn)；涉及農(nóng)民利益的收費要經(jīng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督部門審查同意；基金由財政部門負(fù)責(zé)；經(jīng)營服務(wù)性收費由物價部門負(fù)責(zé)。現(xiàn)行地方收費主體有地方財政、交通管理、國土管理、工商管理、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、城建、環(huán)保、教育等多個管理部門，每個部門各有收費名目，而且一個部門收取多種費。這種相互交織、多頭管理、多頭控制的規(guī)定看起來非常嚴(yán)格，實際執(zhí)行中漏洞很多。一是收費管理主體為兩個或多個管理部門，原本是分工協(xié)作、互相配合，結(jié)果是互相牽制、互相制約，甚至扯皮，內(nèi)耗較多，收費管理重復(fù)與空檔同時存在；二是把行政事業(yè)性收費項目與標(biāo)準(zhǔn)管理分開，單位行政事業(yè)性收費管理與“服務(wù)性收費”分裂，行政事業(yè)性收費與基金分開，人為割裂收費管理的內(nèi)在聯(lián)系，實際操作中難以區(qū)分，不便管理；三是一些行政事業(yè)單位搞有償服務(wù)，實行服務(wù)性收費，出現(xiàn)行政事業(yè)性收費項目取消之后或行政事業(yè)性收費不能審批的項目，作為服務(wù)性收費出現(xiàn)，加大亂收費治理難度。

3、非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的法律規(guī)定

我國在政府非稅收入管理方面尚未制定統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)?！额A(yù)算法》以及《預(yù)算法實施條例》基本不涉及政府非稅收入管理內(nèi)容。當(dāng)前，有關(guān)非稅收入管理的規(guī)章制度大多是一些政府部門分散或聯(lián)合發(fā)文的決定、辦法、通知，法律級次較低，不易協(xié)調(diào)，實際貫徹執(zhí)行難以得到充分保障。一些地方雖制定了地方性法規(guī)，但是沒有全面涵蓋非稅收入管理內(nèi)容。而且在這些政府文件和地方性法規(guī)中，還有一些是以“預(yù)算外資金”為管理對象，對非稅收入的分類沒有統(tǒng)一明晰界定；對違犯非稅收入管理的人或事缺乏明確的責(zé)任追究和相應(yīng)處罰或懲治的制度規(guī)定，非稅收入在征收、征繳過程中還時有不規(guī)范行為發(fā)生。法律規(guī)定的缺失，使得非稅收入管理難上加難。

4、非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的分類口徑

財政部收支科目分類改革方案將非稅收入分為政府性基金收入、專項收入、彩票資金收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入及其他收入八類?！逗鲜》嵌愂杖牍芾項l例》將政府非稅收入分為行政性收費、事業(yè)性收費、政府性基金（附加）、罰沒收入、國有資產(chǎn)和國有資源收益及其他非稅收入，社會保障基金、住房公積金暫不納入非稅收入管理范圍。各省分類各不相同。以法律形式規(guī)定非稅收入分類口徑、科學(xué)劃分非稅收入范圍是做好非稅收入征收和統(tǒng)計工作的基礎(chǔ)。

5、非稅收入數(shù)額總體規(guī)模偏大

據(jù)專家估算，2004年全國非稅收入突破1萬億元，大約為10523億元，相當(dāng)于同期全國財政收入的39.8%；中央政府非稅收入約為1627億元，占本級財政收入的11.2%；省及省以下各級政府非稅收入為8896億元，占本級財政收入的74.8%.按市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，政府主要以稅收方式籌集履行公共管理和服務(wù)職能所需資金，非稅收入只是政府收入的補充。與大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家中央政府（聯(lián)邦）非稅收入一般占本級財政收入10%以下、省（州）級政府非稅收入占本級財政收入的20%左右、市縣級政府非稅收入約占本級財政收入的20%-50%相比，我國中央政府和地方政府非稅收入約占本級財政收入11%和75%的比例明顯偏高，一些市、縣政府非稅收入甚至超過稅收收入，政府非稅收入總體規(guī)模偏大，稅收與非稅收入的比例關(guān)系不合理。

二、加強政府非稅收入管理的思考

政府非稅收入運行中存在的諸多問題是多方面原因長期積累形成的。從長遠(yuǎn)看，必須深化經(jīng)濟(jì)、行政體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立、健全非稅收入管理法律制度，從根本上解決非稅收入管理不規(guī)范的深層次矛盾，建立與市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政體制相適應(yīng)的科學(xué)、規(guī)范、有序的政府非稅收入管理制度。從近期看，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)非稅收入管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合各地實際情況，對非稅收入管理做出科學(xué)合理的制度設(shè)計和政策安排。

1、加快非稅收入管理的法制建設(shè)

目前，非稅收入的立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用等環(huán)節(jié)，尚沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的全國性法律制度。特別是由于一些上位法的限制，地方在規(guī)范非稅收入管理方面存在許多阻力。應(yīng)推動非稅收入管理國家立法工作，盡快以國家法律形式對非稅收入的性質(zhì)、分類、范圍、征收管理、票據(jù)管理、資金管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任做出明確規(guī)定。

2、明確非稅收入范圍和分類口徑

科學(xué)界定非稅收入范圍，統(tǒng)一非稅收入的分類口徑，是做好非稅收入征收管理工作的基礎(chǔ)。目前之所以全國缺乏準(zhǔn)確的非稅收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就是因為各地非稅收入范圍界定不一，非稅收入分類方法不一。

3、統(tǒng)一非稅收入管理部門

國家應(yīng)明確非稅收入統(tǒng)一納入財政管理，改變目前多頭管理格局。財政部門代表政府統(tǒng)一管理非稅收入；行政事業(yè)性收費項目和標(biāo)準(zhǔn)的審批管理統(tǒng)一歸口中央和省兩級財政部門負(fù)責(zé)；政府性基金由中央財政部門負(fù)責(zé)集中管理；彩票公益金、國有資源有償使用收入由中央和省兩級財政部門會同有關(guān)部門管理；專營（賣）收入集中由中央有關(guān)部門統(tǒng)一管理，適當(dāng)照顧地方利益；國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、政府接受捐贈收入、主管部門集中收入、財政資金利息收入由同級財政部門負(fù)責(zé)管理。

4、建立非稅收入統(tǒng)計報表體系

政府非稅收入在財政收入尤其是地方財政收入中的地位已經(jīng)從“拾遺補缺”演變?yōu)檎紦?jù)“半壁江山”。管理規(guī)模巨大的非稅收入已成為各級政府加強宏觀管理、推進(jìn)依法理財?shù)闹匾獌?nèi)容，而宏觀管理決策有賴于一個科學(xué)的、準(zhǔn)確的、及時的非稅收入統(tǒng)計報表體系的建立。必須運用科學(xué)的統(tǒng)計理論和方法，通過對非稅收入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的搜集匯總、歸納整理和分析研究，為客觀認(rèn)識非稅收入的現(xiàn)狀和發(fā)展變化趨勢、為各級政府和財政部門進(jìn)行非稅收入規(guī)范管理決策提供參考。建立非稅收入統(tǒng)計報表體系，一方面可提高非稅收入管理透明度，增進(jìn)政府與公眾之間的溝通和理解，公眾通過了解非稅收入狀況及其使用情況可增進(jìn)對政府非稅收入征收的理解和支持；另一方面，通過規(guī)范的非稅收入統(tǒng)計報表體系，財政部門對政府非稅收入及其發(fā)展趨勢了如指掌，能更合理地統(tǒng)籌安排財政資金，提高財政資金的使用效率，提高非稅收入管理水平，改變目前部分非稅收入管理游離于預(yù)算之外，由部門自收自用、脫離財政監(jiān)管的狀況。尤為重要的是，非稅收入統(tǒng)計報表體系的建立可以改變目前要數(shù)據(jù)報不出，要情況說不明的窘迫局面。

5、編制綜合財政預(yù)算

近年來，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，各級政府及其財政部門對財政預(yù)算管理改革進(jìn)行了積極探索，從加強預(yù)算外資金管理到深化收支“兩條線”管理改革、從規(guī)范非稅收入管理到深化部門預(yù)算改革等都取得了明顯成效。但現(xiàn)行財政預(yù)算管理與公共財政體制要求相比，仍然存在較大差距。特別是由于歷史原因，部分財政性資金還游離于財政預(yù)算之外體外循環(huán)，政府財力分散化、利益部門化趨勢加劇，財政支出無序擴張、收支管理欠規(guī)范，預(yù)算約束不力，財政綜合統(tǒng)籌能力弱化，影響政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，按照“收支政府統(tǒng)籌，資金財政統(tǒng)管，強化預(yù)算約束，增強調(diào)控能力”的基本思路，改革預(yù)算管理制度，完善綜合財政預(yù)算，是構(gòu)建公共財政體系的必然選擇與迫切要求。財政資金是政府履行職能，提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的必要物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保證?，F(xiàn)行財政預(yù)算管理體制下，政府債務(wù)收入、部分非稅收入游離于財政預(yù)算管理體制之外，造成社會資源分配不公，政府預(yù)算范圍和預(yù)算能力都受到限制。一方面，社會公眾對政府提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的要求越來越高；另一方面，政府的財政資金無法完全滿足社會公眾日益增長的公共產(chǎn)品（服務(wù)）需要?？h鄉(xiāng)財政困難，百姓看不起病，貧困家庭孩子上不起學(xué)等深層次財政矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。要解決這些問題，必須從根本上創(chuàng)新政府預(yù)算管理方式，積極推行綜合財政預(yù)算。綜合財政預(yù)算就是上下級財力的綜合、上下年度財力的綜合、內(nèi)外債務(wù)收入財力的綜合、稅與非稅收入的綜合，將各項政府收入全部趕進(jìn)財政籠子。整合分散的財政資金，增強政府宏觀調(diào)控能力，按照“公開、公平、公正；依法、依規(guī)、依程序”的原則統(tǒng)籌安排財政支出。推行綜合財政預(yù)算，是財政有效履行分配職能，緩解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會的重要舉措。