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關(guān)鍵詞：財(cái)政法；地位；功能

一、財(cái)政法的地位

自國(guó)家和財(cái)政產(chǎn)生以來(lái)，也就同時(shí)產(chǎn)生了以法律手段調(diào)整財(cái)政關(guān)系的客觀需要。然而，在中國(guó)和外國(guó)的古代法上，雖有大量的調(diào)整財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范，但主要由于當(dāng)時(shí)的財(cái)政所依附的國(guó)家的專制性質(zhì)，以及法律體系自身演化的歷史局限性，諸法合體的古代法上不可能有財(cái)政法的獨(dú)立地位。

近代的資產(chǎn)階級(jí)革命掀開了財(cái)政關(guān)系變革的新篇章。資產(chǎn)階級(jí)革命的結(jié)果，是新型的資本主義式的財(cái)政關(guān)系的確立。然而，在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)代，財(cái)政活動(dòng)的范圍被嚴(yán)格限制在“夜警國(guó)家”所要求的狹小區(qū)域，財(cái)政對(duì)行政的附屬作用難以突破，所以，確立這種新型財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范主要是集中在憲法和行政法之中。從部門法的定位來(lái)看，這一時(shí)期的財(cái)政法主要屬于行政法的范疇。

進(jìn)入壟斷資本主義階段以后，隨著國(guó)家職能的擴(kuò)張，財(cái)政的活動(dòng)范圍也越來(lái)越廣，財(cái)政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)景氣調(diào)整方面的作用也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。由于財(cái)政對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響日益增強(qiáng)，財(cái)政逐漸擺脫對(duì)行政的依附，開始具備自己獨(dú)立的品格，財(cái)政的權(quán)力性由此凸現(xiàn)。[1]調(diào)整財(cái)政關(guān)系的財(cái)政法的性質(zhì)和職能上也隨之而發(fā)生變化，財(cái)政法的行政法色彩逐漸淡化，而經(jīng)濟(jì)法的色彩逐漸增強(qiáng)。

關(guān)于財(cái)政法地位的理解，前蘇聯(lián)的情況較為特殊。由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)集中程度非常之高，所有的貨幣資金往來(lái)關(guān)系基本上都被納入財(cái)政管轄的范圍。除了財(cái)政部本身的活動(dòng)外，經(jīng)濟(jì)單位、銀行和保險(xiǎn)機(jī)關(guān)之間的經(jīng)濟(jì)往來(lái)也具有國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)。針對(duì)這種情況，有些學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)主義財(cái)政關(guān)系與資本主義時(shí)期相比已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的飛躍，財(cái)政法應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，以調(diào)整統(tǒng)一的資金貨幣往來(lái)關(guān)系。也有的學(xué)者認(rèn)為財(cái)政法是“相對(duì)獨(dú)立的部門法”、“行政法的一部分”或者“綜合部門法”的觀點(diǎn)。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，主要集中于財(cái)政法與行政法的關(guān)系、法律體系的結(jié)構(gòu)中是否包括綜合部門法等問(wèn)題上。從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，蘇聯(lián)在列寧領(lǐng)導(dǎo)下制定的第一部憲法的第五章就是預(yù)算法，從那時(shí)起就開始了社會(huì)主義國(guó)家預(yù)算法的研究；1926年，庫(kù)特利亞列夫斯基教授的《財(cái)政法》一書問(wèn)世，“走出了第一步”；1928年佐格拉科夫教授的《行政財(cái)政法》一書出版，認(rèn)為財(cái)政法是行政法的一部分；經(jīng)1938-1940年的大討論，蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所公布了《蘇聯(lián)社會(huì)主義法制體系研究提綱》，指出應(yīng)按所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)劃分不同法律部門，財(cái)政法作為一個(gè)獨(dú)立部門法的地位得以確立。[2]

中國(guó)建國(guó)之后，財(cái)政法學(xué)研究未能得到充分發(fā)展，有關(guān)我國(guó)法律體系的結(jié)構(gòu)以及財(cái)政法在法律體系中的地位問(wèn)題，尚未得到認(rèn)真的討論。改革開放以后，在我國(guó)學(xué)者自行編撰的第一部《中國(guó)大百科全書》法學(xué)卷之中，專列了比較詳盡的“財(cái)政法”詞條，并且在體例編排上獨(dú)立于行政法和經(jīng)濟(jì)法，[3]反映了當(dāng)時(shí)我國(guó)法學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)，依然還受著前蘇聯(lián)法學(xué)界的影響。然而，隨著經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展和日益成熟，自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，在幾乎所有的經(jīng)濟(jì)法學(xué)教科書中，財(cái)政法都被列為專門的一章；專門的財(cái)稅法教材也主動(dòng)將自己歸入經(jīng)濟(jì)法體系之下；[4]可見，把財(cái)政法作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)體系中的組成部分，是我國(guó)法學(xué)界目前的主流觀點(diǎn)。

其實(shí)，不論是將財(cái)政法視為一個(gè)獨(dú)立部門法的前蘇聯(lián)時(shí)期，還是將財(cái)政法視為經(jīng)濟(jì)法體系構(gòu)成的現(xiàn)代中國(guó)，學(xué)者們都注意到了財(cái)政領(lǐng)域兩類不同性質(zhì)的法律規(guī)范。如，前蘇聯(lián)學(xué)者認(rèn)為，“蘇聯(lián)財(cái)政部系統(tǒng)中所包括的各種財(cái)政信貸機(jī)關(guān)間的關(guān)系，如果不直接與這些機(jī)關(guān)執(zhí)行其職能——?jiǎng)訂T和分配貨幣資金，撥款，貸款，監(jiān)督各單位遵守?？顚Ｓ煤凸?jié)約國(guó)家資金的制度——相聯(lián)系，則建立在國(guó)家管理的一般原則上，受行政法的調(diào)整……如果財(cái)政信貸機(jī)關(guān)作為一種進(jìn)行財(cái)政活動(dòng)的機(jī)關(guān)，作為一種受國(guó)家委托征集貨幣資金，對(duì)有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)所批準(zhǔn)的發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、教育和保健事業(yè)等措施進(jìn)行撥款和貸款的機(jī)關(guān)，那么它們的活動(dòng)以及因其活動(dòng)而發(fā)生的各種關(guān)系，都由財(cái)政法調(diào)整。”[5]這說(shuō)明，行政法在調(diào)整財(cái)政關(guān)系方面還是可以發(fā)揮一定作用的。

無(wú)獨(dú)有偶，我國(guó)學(xué)者在論述財(cái)政法的屬性時(shí)也實(shí)事求是地承認(rèn)它與行政法的聯(lián)系。如，有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家的財(cái)政活動(dòng)可以區(qū)分為兩個(gè)不同的層次：第一層次是作為行政范疇的財(cái)政活動(dòng)，其目的在于滿足國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的需要；第二層次是作為經(jīng)濟(jì)范疇的財(cái)政活動(dòng)，其目的在于調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)。兩者雖然都涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但后者涉及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的更深層次。反映到立法上，前者主要是關(guān)于國(guó)家財(cái)政管理機(jī)關(guān)的設(shè)置與職權(quán)、財(cái)政管理活動(dòng)的原則、程序和制度，以及財(cái)政管理機(jī)關(guān)與社會(huì)組織或公民在一般性收支活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)等，而后者所規(guī)定的主要是有關(guān)國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的一些財(cái)政政策方面的規(guī)定。前者是國(guó)家進(jìn)行一般行政管理的法律，屬于行政法的范疇，后者是國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的法律，屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩類法律一般都由國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，很難區(qū)分哪些規(guī)范是經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)，哪些規(guī)范是行政法性質(zhì)，也沒有必要區(qū)分。[6]

的確，隨著政府職能的擴(kuò)展，財(cái)政法的形式和內(nèi)容都在發(fā)生變化，原先屬于行政法的財(cái)政法現(xiàn)在開始具有經(jīng)濟(jì)法的色彩。然而這種轉(zhuǎn)變不可能十分徹底，財(cái)政法與行政法的聯(lián)系是不可割斷的。我們認(rèn)為，行政法在財(cái)政法中仍然發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，有關(guān)財(cái)政職權(quán)的分配、財(cái)政行為的作出、財(cái)政救濟(jì)的實(shí)施等，都必須遵守行政法的一般性規(guī)定。從分類的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，財(cái)政法的經(jīng)濟(jì)法屬性往往不是體現(xiàn)在法律規(guī)范的外在形式，而是著眼于其內(nèi)涵的價(jià)值取向和政策意圖。這種宏觀的政策目標(biāo)必須借助現(xiàn)有的行政組織、行政行為、行政程序、行政爭(zhēng)議處理機(jī)制等才能實(shí)現(xiàn)其功效。正因?yàn)槿绱耍谪?cái)政法領(lǐng)域常?？梢园l(fā)現(xiàn)，有些法律規(guī)范從形式上看是一種典型的行政法律規(guī)范，但它在價(jià)值取向上又是服務(wù)于某種經(jīng)濟(jì)政策目的的。這些財(cái)政法律規(guī)范既可以稱其為經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，又可以稱其為行政法律規(guī)范，其“一體兩面”的特征十分明顯。正因?yàn)槿绱?，我們認(rèn)為，在法律體系中無(wú)論將財(cái)政法歸入經(jīng)濟(jì)法或行政法都不是一個(gè)妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。事實(shí)上，財(cái)政法既屬于經(jīng)濟(jì)法，又屬于行政法，是經(jīng)濟(jì)法和行政法交叉綜合的產(chǎn)物。

二、財(cái)政法的功能

財(cái)政法的功能是指財(cái)政法在調(diào)整財(cái)政關(guān)系過(guò)程中所表現(xiàn)出的一種外在功效。從學(xué)理上看，因?yàn)樨?cái)政是財(cái)政法規(guī)范和調(diào)整的對(duì)象，所以財(cái)政法的功能應(yīng)當(dāng)區(qū)別于財(cái)政的職能。但從實(shí)踐上看，在現(xiàn)代社會(huì)中，由于財(cái)政關(guān)系總是以財(cái)政法律關(guān)系的形式而存在，因此，財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程與財(cái)政法的實(shí)施過(guò)程在很多方面會(huì)出現(xiàn)重合。

在一定程度上，財(cái)政法是財(cái)政活動(dòng)的一種外在形式，因此，財(cái)政法應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不同歷史條件下財(cái)政活動(dòng)的內(nèi)在需要。由此可以推知，在不同的政治經(jīng)濟(jì)體制下，由于財(cái)政活動(dòng)的歷史基礎(chǔ)不同，財(cái)政法的功能也是不一樣的。

在奴隸制和封建制社會(huì)中，財(cái)政的主要職能是獲取財(cái)政收入，滿足以君王為首的統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部基本的分配需要。受當(dāng)時(shí)歷史條件的限制，財(cái)政純粹成為君主專制的工具，很難誕生出民主、法治等現(xiàn)代觀念。由于財(cái)政權(quán)被定性為源自君權(quán)，因此，財(cái)政法的功能也就表現(xiàn)為通過(guò)強(qiáng)制手段，保障君權(quán)在財(cái)政領(lǐng)域的順利實(shí)施。進(jìn)入資本主義社會(huì)后，財(cái)政的收入支出職能雖然依舊存在，但財(cái)政法的功能卻發(fā)生了不小的變化。由于政府財(cái)政權(quán)力來(lái)源于人民，因此，財(cái)政法的功能主要表現(xiàn)為防范政府濫用財(cái)政權(quán)力，損害人民的利益。財(cái)政民主主義、財(cái)政法定主義、財(cái)政健全主義、財(cái)政平等主義等，都是人民通過(guò)法律對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)提出的要求。盡管在資本決定一切的社會(huì)中，“人民”的范圍實(shí)質(zhì)上不可能擴(kuò)展到一般的平民階層，但是這一時(shí)期的財(cái)政法無(wú)論在形式上還是在理念上，對(duì)中國(guó)的財(cái)政法治建設(shè)都具有很好的借鑒意義。

中國(guó)沒有經(jīng)歷真正的資本主義時(shí)期，在新中國(guó)建立之前，財(cái)政法也從未發(fā)揮過(guò)依民主機(jī)制規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力的作用。新中國(guó)建立之后，雖然在經(jīng)濟(jì)上消滅了私有制，奠定了社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)，但在上層建筑方面，對(duì)如何保障人民行使政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利重視不夠。財(cái)政法理論上是人民當(dāng)家作主的法律保障，但實(shí)際上，由于缺乏正常的民主參與和監(jiān)督機(jī)制，保障政府財(cái)政權(quán)力的運(yùn)作仍然是首當(dāng)其沖的。改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念的深入人心，民主和法治成為時(shí)代的主旋律，財(cái)政法的內(nèi)容和形式也發(fā)生了很大變化。總體來(lái)說(shuō)，財(cái)政法的功能應(yīng)當(dāng)從絕對(duì)服務(wù)于財(cái)政職能，轉(zhuǎn)向?qū)ω?cái)政權(quán)力施加控制，具體表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

1.財(cái)政權(quán)力授予功能

在公共領(lǐng)域，任何權(quán)力的存在都會(huì)導(dǎo)致支配性的效果，影響到人民的切身利益，因此必須從權(quán)力的來(lái)源上證明其合法性。根據(jù)我國(guó)憲法，一切權(quán)力來(lái)源于人民，任何公共權(quán)力的存在必須經(jīng)過(guò)人民的授權(quán)。“授權(quán)”不是簡(jiǎn)單的政治口號(hào)，而應(yīng)該是精致的法律程序。從根本上說(shuō)，由于立法機(jī)關(guān)是由人民或人民選舉的代表組成，法律的制定過(guò)程在理論上應(yīng)當(dāng)是人民意志和利益的體現(xiàn)，因此，當(dāng)法律賦予有關(guān)機(jī)構(gòu)一定的財(cái)政權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)視為已取得人民的授權(quán)。

財(cái)政法的授權(quán)功能在財(cái)政組織法中可以得到明顯佐證。財(cái)政組織法的存在，不僅僅限于規(guī)范相關(guān)財(cái)政主體的組織機(jī)構(gòu)，更重要的在于依法授予該主體相應(yīng)的職權(quán)。只有具備財(cái)政組織法上的依據(jù)，財(cái)政機(jī)關(guān)才能合法擁有財(cái)政權(quán)力?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代法治社會(huì)中，財(cái)政法的授權(quán)功能是財(cái)政活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。如果沒有財(cái)政權(quán)力的存在作為前提，財(cái)政法的權(quán)力規(guī)范功能和監(jiān)督功能都將失去意義。

財(cái)政法的授權(quán)功能最初表現(xiàn)為就具體事項(xiàng)所作的具體授權(quán)，這種消極行政的模式與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家觀是相適應(yīng)的。財(cái)政機(jī)關(guān)只能在具體授權(quán)的范圍內(nèi)活動(dòng)，不能越雷池半步。然而時(shí)至今日，隨著財(cái)政職能的日益擴(kuò)張，財(cái)政所面臨的社會(huì)關(guān)系也越來(lái)越復(fù)雜，財(cái)政法的授權(quán)方式也不得不有所調(diào)整。如針對(duì)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)景氣調(diào)整職能，財(cái)政法不可能預(yù)見到未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有情況，具體授權(quán)難以有效發(fā)揮作用，一般性授權(quán)才逐漸被立法機(jī)關(guān)所承認(rèn)和接受。

2.財(cái)政權(quán)力規(guī)范功能

財(cái)政權(quán)力一旦產(chǎn)生，就必須按照法治社會(huì)的要求進(jìn)行規(guī)范。財(cái)政法的規(guī)范功能主要通過(guò)財(cái)政行為法、財(cái)政程序法及財(cái)政責(zé)任法表現(xiàn)出來(lái)。財(cái)政行為法一般規(guī)定各種財(cái)政行為的前置條件、實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序要求及法律后果，財(cái)政程序法則專門規(guī)定財(cái)政活動(dòng)的具體程序。至于財(cái)政責(zé)任法，它是通過(guò)負(fù)面的法律責(zé)任督促財(cái)政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，因而也能起到一種間接的規(guī)范作用。

除了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置程序、負(fù)擔(dān)責(zé)任之外，財(cái)政法還可以通過(guò)為權(quán)力劃定邊界而起到規(guī)范作用。例如，盡管一般性授權(quán)在財(cái)政法中越來(lái)越普遍，但并不意味著財(cái)政法對(duì)此完全放任不管。最起碼的要求是，財(cái)政法應(yīng)當(dāng)為這種概括性權(quán)力設(shè)置上限。如果權(quán)力本身也是一種職責(zé)，那么下限的存在也必不可少。否則，權(quán)力就會(huì)真正成為不受約束的“利維旦”，對(duì)人民的基本權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的威脅。

當(dāng)然，受認(rèn)識(shí)水平的限制，規(guī)范只能是一個(gè)逐步完善的過(guò)程。在某個(gè)既定的時(shí)點(diǎn)上，權(quán)力邊界的科學(xué)性總是相對(duì)而言的。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于找到終極真理，而在于確認(rèn)一種不斷追尋真理的機(jī)制。只要財(cái)政法切實(shí)發(fā)揮自己規(guī)范財(cái)政權(quán)力的功能，財(cái)政法治的目標(biāo)就會(huì)一步一步接近。

3.財(cái)政權(quán)力監(jiān)督功能

財(cái)政法的規(guī)范功能和監(jiān)督功能在目標(biāo)上是完全一致的，都是為了防止財(cái)政權(quán)力的濫用和失范。但在具體方式上，前者主要通過(guò)制定行為準(zhǔn)則而實(shí)現(xiàn)，后者則有意設(shè)置一種外在的強(qiáng)制，督促財(cái)政機(jī)關(guān)切實(shí)履行職責(zé)。

以財(cái)政監(jiān)督法為例，其制定和實(shí)施的目的就在于監(jiān)督財(cái)政權(quán)力的合法有效運(yùn)行。按照財(cái)政監(jiān)督法的要求，財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)。如果發(fā)現(xiàn)違法行為，可以進(jìn)行相應(yīng)的處理甚至制裁。我國(guó)《審計(jì)法》的主要功能就在于此。

為了使財(cái)政法的權(quán)力監(jiān)督功能更加深入細(xì)致，除了專門的財(cái)政監(jiān)督法之外，財(cái)政法一般都賦予權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政行政機(jī)關(guān)、上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。另外，財(cái)政相對(duì)人對(duì)財(cái)政行政機(jī)關(guān)提起的財(cái)政行政訴訟，也是人民藉司法途徑監(jiān)督財(cái)政權(quán)力的有效方式。

【注釋】

[1]參見蔡茂寅：《財(cái)政作用之權(quán)力性與公共性》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》第25卷第4期。

[2]參見李建英編譯：《蘇聯(lián)財(cái)政法》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第19-39頁(yè)。

[3]中國(guó)大百科全書出版社1984年9月版，第33頁(yè)。

[4]參見張守文主編：《財(cái)稅法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第27-29頁(yè)。

[5][蘇]M.A.古爾維奇：《蘇維埃財(cái)政法》，劉家輝譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1956年版，第36-37頁(yè)。

[6]參見漆多俊著：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社2000年版，第123—126頁(yè)。