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內(nèi)容提要：由于信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)性不合理性，為此我們已經(jīng)付出了極大的代價(jià)，迎來了一次又一次的信訪洪峰。如果我們還是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)重視信訪這種非法治化的解決社會矛盾的手段，甚至企圖用立法來強(qiáng)化信訪的這種功能，那么我們將不得不繼續(xù)品嘗破壞法治所帶來的惡果。執(zhí)政者預(yù)期的社會穩(wěn)定的目標(biāo)非但沒有實(shí)現(xiàn)，反而陷入一種更為可怕的惡性循環(huán)之中。從國家制度建設(shè)的宏觀層面，整合資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)，把信訪局法制局司法局綜治辦等機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)部門，形成大司法行政理念的格局，將信訪問題納入國家正常的法制軌道內(nèi)妥然解決，打破目前信訪案件惡性循環(huán)的鏈條，進(jìn)而建立起長治久安的社會矛盾處理體系，才是解決信訪問題的根本出路所在。

關(guān)鍵詞：信訪司法法治

應(yīng)當(dāng)說，信訪在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為解決社會矛盾的一種有效手段發(fā)揮了較好的作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國家民主法治建設(shè)的推進(jìn)，這種司法架構(gòu)外體外循環(huán)的方式解決社會矛盾的渠道其缺陷已越來越突現(xiàn)出來。資料表明，2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍。為此，我們要從樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要性和緊迫性的戰(zhàn)略高度，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式提高執(zhí)政能力和水平的現(xiàn)實(shí)需要來正確認(rèn)識和處理當(dāng)前復(fù)雜的信訪現(xiàn)象。

一、信訪運(yùn)作及與之相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)性不合理性是形成信訪案件居高不下的直接的根本的原因

信訪總量居高不下的原因固然同我國社會處在轉(zhuǎn)型時(shí)期有關(guān)，但信訪運(yùn)作的不規(guī)范性及體制設(shè)置本身的不合理性是導(dǎo)致目前信訪洪峰及無序信訪這種不正?，F(xiàn)象的最直接最根本的原因。換句話說，轉(zhuǎn)型時(shí)期固然有大量的社會矛盾，但通過合理的制度和體制安排，這種社會矛盾完全可以而且必須在國家法制的框架內(nèi)妥善解決。在目前，尤其要找出信訪的癥結(jié)所在，以便對準(zhǔn)下藥。

（一）信訪機(jī)構(gòu)運(yùn)作的不規(guī)范性是導(dǎo)致目前信訪潮現(xiàn)象的直接原因。實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)督解決，其中部份通過直接協(xié)調(diào)處理。這樣就會有二種結(jié)果，一是滿足了來信來訪者的要求，最終予以解決，信訪得以平息。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能滿足信訪者的要求，最終無法得到解決，信訪還是如故。但通過信訪這種非法治化的手段解決社會矛盾，無論其結(jié)果是否得到真正解決，其對制度建設(shè)的效果是極為消極的。

一是在信訪件中，滿足了來信來訪者的要求，最終得到了解決。這里有二種情形，第一種情形是，來信來訪者反映的合情合理合法，問題得以解決。第二種情形是來信來訪反映的不合情不合理不合法，或者部份合情合理合法，卻提出了過高的非份的要求，在“化錢買平安”、“穩(wěn)定壓倒一切”的口號下，通過領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評制度、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度等形式，以明顯違反現(xiàn)行法律的規(guī)定為代價(jià)來滿足其非份的要求，從而達(dá)到息訪的效果。顯然第一種情形完全可以通過正常的行政法制監(jiān)督、司法救濟(jì)等方式予以解決，沒有必要疊屋架床，另立信訪機(jī)構(gòu)。至于第二種情形，其危害性更大，它直接視法律為兒戲，使法制在社會生活中的權(quán)威和尊嚴(yán)喪失殆盡。

二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能滿足信訪者的要求，最終無法得到解決。這類情況也占有相當(dāng)一部份，如果缺乏專業(yè)接待的水準(zhǔn)，很容易造成信訪者與黨和政府產(chǎn)生對立情緒。實(shí)踐中常會碰到這樣的接待場面。一是由于缺乏專業(yè)知識，大講官話套話，環(huán)顧左右而言它。有的接待者就來信來訪的具體問題不談，而大談特談一些放之四海而皆準(zhǔn)的真理，如“應(yīng)該解決的我們馬上解決”、“一時(shí)難以解決的我們創(chuàng)造條件努力解決”等等不一而足，來信來訪者本來就缺乏同政府部門打交道的經(jīng)驗(yàn)，而且往往從經(jīng)驗(yàn)的實(shí)體公正的理念來判斷事物，既然來上訪他自己就認(rèn)為事情是有冤屈的，于是本來依法無法解決的問題便寄予了很高的期望。二是由于缺乏專業(yè)知識的了解，聽了一面之詞，對信訪問題進(jìn)行不適當(dāng)?shù)谋響B(tài)甚至承諾，使問題更加復(fù)雜化。如有的信訪問題根本不屬于法院主管范圍或者技術(shù)上根本無法進(jìn)行訴訟，信訪接待者告訴來訪者通過訴訟解決。最后法院不受理或駁回，弄得無論是法院還是接待者自己都十分被動，而信訪還是解決不了。這樣反復(fù)幾次后，少數(shù)來信來訪者摸索出了經(jīng)驗(yàn)，或者采取越級上訪的辦法，給地方政府施壓，或者采取更加激烈對抗的方法，不達(dá)目的不罷休。隨著時(shí)間的推移，這類信訪轉(zhuǎn)變成老大難信訪，于是在化錢買平安的理念指導(dǎo)下，最終以迎合來訪者不合理的要求為代價(jià)得以平息，納入了上面所述的第二種情形。

從上面的分析可知，由于處理信訪問題的指導(dǎo)思想出現(xiàn)了偏差，違背了當(dāng)時(shí)設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)的初衷，把信訪工作當(dāng)作了穩(wěn)定工作的總指揮部，面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪，上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙等法治以外甚至違法的方法。然而更大的悲劇在于這種現(xiàn)狀已形成惡性循環(huán)，即通過個(gè)案的解決，輿論的宣傳，使大量的社會矛盾涌向信訪渠道，不少信訪者為了達(dá)到目的，在每年的“兩會”期間進(jìn)行擇機(jī)信訪，重復(fù)訪越級訪集體訪愈演愈烈。這個(gè)惡性循環(huán)象滾雪球一樣，越滾越大，已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會政治穩(wěn)定的一個(gè)突出因素，使更多人寧信訪而不信法。

（二）包括信訪機(jī)構(gòu)在內(nèi)的司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)性是產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因。正如國家信訪局局長周占順?biāo)f的那樣，目前大量的群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和應(yīng)予解決的，80%以上可以通過各級黨委政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題，然而問題的關(guān)鍵在于這一切應(yīng)該控制在國家法制平臺內(nèi)有效地予以解決，而絕不能讓這種社會矛盾形成目前的信訪潮。面對著一浪高過一浪的信訪潮現(xiàn)象，我們不得不去認(rèn)真反思這種充滿了悖論和矛盾的信訪制度安排，可以這么說，我國社會矛盾疏導(dǎo)機(jī)制結(jié)構(gòu)設(shè)置的的不科學(xué)性尤其是政府司法行政運(yùn)作系統(tǒng)的斷裂和缺乏協(xié)調(diào)，才造成目前信訪居高不下的一個(gè)根本原因。

一是在宏觀決策層面缺乏政府司法行政的指導(dǎo)。盡管我們把信訪矛盾的出現(xiàn)歸責(zé)為新舊體制的轉(zhuǎn)軌、利益格局、體制和制度的缺陷及政府工作人員素質(zhì)等諸多因素，但所有這些因素本身一般不能直接引起信訪，信訪現(xiàn)象之所以發(fā)生，從管理的角度看，主要還是出在公共決策沒有充分考慮到上述的諸多因素。因此只要我們牢牢抓住政府決策這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就有可能大大減少信訪發(fā)生的概率。如涉及企業(yè)改制的許多信訪問題的發(fā)生，不少是源于改制規(guī)范性文件的失誤，而規(guī)范性文件的失誤，一個(gè)重要環(huán)節(jié)是改制文件的法律非訴分析這一決策環(huán)節(jié)沒有到位。這在當(dāng)前信訪中占有相當(dāng)一部份。當(dāng)然在法律法規(guī)沒有完善的情況下，探索過程中的失誤甚至失敗是難免的，我們不能夠以現(xiàn)在的眼光來苛求前人。但在法律法規(guī)日益健全的今天，決策的科學(xué)化民主化的問題越來越突出，特別是當(dāng)前以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革，已經(jīng)直接觸及了某些政府部門的利益調(diào)整，以及中央與地方的利益關(guān)系，使改革更具復(fù)雜性和艱巨性。往往是不同的階層不同的人們對同一事情會持不同的甚至完全相反的意見和看法，這里的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)只有而且只能是法律。如果我們繼續(xù)延用原來的一種決策模式，仍然不建立具有超脫部門利益和相對獨(dú)立機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)政府改革的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)（盡管各地成立政策研究室、體改委、法制局等機(jī)構(gòu)，但以目前人力資源緊缺的現(xiàn)實(shí)、轉(zhuǎn)型時(shí)期法律的復(fù)雜性等情況看，這種分設(shè)的機(jī)構(gòu)是很難完全真正發(fā)揮其職能作用的，在縣市級更是如此），去強(qiáng)化決策的非訴法律可行性分析，那么由于決策失誤而引起的社會矛盾還將不斷發(fā)生，甚至比過去更為嚴(yán)重，這種原因引發(fā)的往往表現(xiàn)為集體訪現(xiàn)象。

二是在微觀操作面缺乏政府司法行政事務(wù)管理的協(xié)調(diào)。政府對公共事務(wù)的管理，在某種程度上是一種協(xié)作管理的過程。這就要求政府全面開放公共事務(wù)的治理邊界，政府以對話、商談、合作的方式，以真誠、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織和公民社會的合作伙伴關(guān)系。誰來監(jiān)督和保證這些技術(shù)性非常強(qiáng)的公共行政事務(wù)規(guī)范操作？例如，國家把審判作為解決社會矛盾的最后平臺，法院要求原告提出明確的被告，相關(guān)行政機(jī)關(guān)則要求法院立案后通過法院調(diào)查令才許可查詢。更有一些機(jī)關(guān)檔案管理混亂，難以查詢，有的甚至將檔案資料遺失，致使訴訟難以進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，木桶容量的大小不是取決于組成木桶最高的那塊木板，而是取決于最低的一塊木板的高度。國家制度規(guī)定的最好，如果其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，那么制度的規(guī)定就打了折扣，甚至根本無法執(zhí)行。由于在微觀操作面政府行政管理和協(xié)調(diào)的缺失，在立法、行政、司法內(nèi)部及其相互之間，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等政府公共職能行使上出現(xiàn)了不少法律和制度銜接的障礙和漏洞，由于這種原因引發(fā)的信訪在當(dāng)前信訪中也占相當(dāng)大的比例，其表現(xiàn)形式往往為個(gè)體訪。

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，如果我們沒有象標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)監(jiān)督局這樣的機(jī)構(gòu)，在食品藥品、汽車配件等涉及公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域出臺國家強(qiáng)制認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，那么社會的物質(zhì)生產(chǎn)系統(tǒng)將是無法想像的。同樣道理，在當(dāng)今信息社會和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景中，國家管理活動如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的管理部門對政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面進(jìn)行有效的管理，我們也很難想象整個(gè)社會的管理活動會井然有序有條不紊的展開。在我國由于司法行政職能的人為割裂，將司法行政系統(tǒng)拆分為目前的司法、信訪、綜治等多個(gè)機(jī)構(gòu)，造成部門林立，人員雍腫，職責(zé)交叉，互相推諉。這方面法制健全的國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置給我們很大的啟示，美國司法部就相當(dāng)于我們的信訪局、法制局、司法局、甚至包括公安、檢察（除反貪職能外），美國司法部長兼聯(lián)邦總檢察院長，也是聯(lián)邦政府的法律事務(wù)首腦，充當(dāng)總統(tǒng)和政府行政部門首長的法律顧問，還管理和監(jiān)督聯(lián)邦警察系統(tǒng)。法制健全的國家其司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然不盡相同，但有一點(diǎn)是共同的，那就是司法行政表現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性。畢竟市場經(jīng)濟(jì)有其規(guī)律性的東西，誰違反了這種規(guī)律，誰必將為之付出高額的代價(jià)和成本。目前國內(nèi)由于缺乏一個(gè)完整統(tǒng)一的司法行政系統(tǒng)，在政府宏觀決策面缺乏指導(dǎo)性，在政府微觀操作面缺乏協(xié)調(diào)性，因之引發(fā)了大量的社會矛盾。在這些矛盾的解決過程中，一方面表現(xiàn)為正常的現(xiàn)有設(shè)置的司法行政資源大量閑置，無所事事，而另一方面大量的社會矛盾涌向信訪渠道，形成一浪高過一浪的信訪潮，這種反差十分明顯的現(xiàn)象，對現(xiàn)代法治的建設(shè)構(gòu)成毀滅性的沖擊。

二、整合資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)，將信訪問題的處理納入正常的法制化軌道

從上面分析我們不難看出，目前信訪這種無序狀態(tài)同機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)不合理有著直接的聯(lián)系，在很大程度上是源于多年來中國社會社會矛盾處理的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性矛盾的積累。因此從國家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價(jià)信訪的價(jià)值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國家政治結(jié)構(gòu)中重塑紓緩社會矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會穩(wěn)定的長效機(jī)制是擺在中國社會面前一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。具體地說，就是在縣市級將信訪局法制局司法局以及綜治、研究中心等機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)（這樣的機(jī)構(gòu)調(diào)整在現(xiàn)有的法律框架下有比較充分的法理依據(jù)，同現(xiàn)行法律不發(fā)生大的沖突，當(dāng)然更大的司法行政體制改革有賴整個(gè)司法體制改革的推進(jìn)以及對憲法法律的修改），同時(shí)設(shè)立公職律師事務(wù)所，形成統(tǒng)一完整的政府司法行政構(gòu)架，對信訪問題實(shí)行標(biāo)本兼治，從而建立起社會穩(wěn)定的長效管理機(jī)制。

（一）有利于將大量信訪問題引向法制化解決軌道，充分發(fā)揮法律規(guī)范的引導(dǎo)預(yù)測評價(jià)作用。在平時(shí)的工作中，絕大多數(shù)信訪矛盾往往通過人民調(diào)解、行政執(zhí)法以及訴訟等在法制的框架內(nèi)能夠得到妥善解決。然而，信訪渠道解決社會矛盾既不要訴訟費(fèi)，又不要費(fèi)，甚至可以滿足其不合法不合理不合情的要求。根據(jù)“二者相較取其輕”的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的原理，實(shí)踐中即使可以通過法律訴訟渠道解決，信訪當(dāng)事人也寧愿選擇信訪而不愿意進(jìn)行訴訟。為此，在現(xiàn)階段，我們可以降低法律援助門檻，擴(kuò)大援助范圍，除向來訪者包括由非公權(quán)原因引起的社會矛盾引發(fā)的信訪者提供法律咨詢、人民調(diào)解（廣義上也是法律援助）外，直至免費(fèi)為其訴訟，減緩免交訴訟費(fèi)，把信訪問題引導(dǎo)到正常的司法框架內(nèi)解決。與其化錢買平安在個(gè)案上，不如化錢買平安在制度建設(shè)上，同樣是化錢買平安二者的社會效果完全不同。后者可以發(fā)揮法律的規(guī)范作用，即可以將對已發(fā)生、即將發(fā)生或?qū)硪l(fā)生的社會事件和行為引導(dǎo)到司法渠道，可以對已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會事件和行為的處理結(jié)果進(jìn)行預(yù)測，可以對已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會事件和行為進(jìn)行評價(jià)，從而將社會矛盾處理進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，切斷信訪案件的惡性循環(huán)。

（二）有利于對規(guī)范性文件進(jìn)行可行性分析，促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化法制化專業(yè)化。許多信訪案件的源頭出在規(guī)范性文件的紕漏上，加強(qiáng)政府決策的法律可行性分析從源頭上防止信訪現(xiàn)象發(fā)生已經(jīng)顯得越來越重要。首先，這是適應(yīng)法律本身的復(fù)雜性需要。在某種意義上說，行政法律關(guān)系比起民事法律關(guān)系刑事法律關(guān)系更加復(fù)雜。歷史上的德國曾經(jīng)集大量專家學(xué)者希望制訂一部大而全的行政法，最終因技術(shù)難度太大或者說技術(shù)上根本不可行而流產(chǎn)。我國轉(zhuǎn)型期的法律問題比起法制健全的國家更是復(fù)雜的多，從五十年年代的生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造到目前以建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目的的改革，二者幾乎相向而行，這就決定了我國法律關(guān)系的極其復(fù)雜性。其次是由于操作技術(shù)上的需要。由于社會的發(fā)展、新科技的發(fā)現(xiàn)、人們認(rèn)識能力的限制，立法根本不可能窮盡現(xiàn)實(shí)生活中的所有現(xiàn)象，尤其在行政法領(lǐng)域更是如此，在通常情況下行政法的不完善處往往需要出現(xiàn)類似的個(gè)案后才能發(fā)現(xiàn)。因此信訪個(gè)案中隱藏著豐富的信息，在政府規(guī)范性文件的制訂修改中要善于利用這種信訪資源。三是社會管理的現(xiàn)狀需要。由于我國公務(wù)員隊(duì)伍沒有政務(wù)和業(yè)務(wù)類之分，許多優(yōu)秀的業(yè)務(wù)類公務(wù)員往往提拔到政務(wù)類的行政領(lǐng)導(dǎo)崗位，隨著政府的換屆而變動其工作崗位，新來的同志又有一個(gè)熟悉業(yè)務(wù)的過程，這樣換屆以后很容易造成業(yè)務(wù)的斷層，因而引起決策的失誤，因此建立和培養(yǎng)這樣一支專業(yè)的法律知囊團(tuán)隊(duì)伍在當(dāng)前政府工作中已顯得十分迫切。然而在縣市級政府法律專業(yè)人才資源緊缺，而有限的法律資源又分布在司法法制信訪等不同機(jī)構(gòu)，法制機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件的審查囿于人力條件的限制，往往是心有余而力不足。將信訪法制司法機(jī)構(gòu)合并，正好能夠彌補(bǔ)目前體制和機(jī)制上的不足，達(dá)到人才互補(bǔ)，資源共享，發(fā)揮整體優(yōu)勢，從而促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化法制化專業(yè)化及公共政策的穩(wěn)定性連續(xù)性，提高政府的執(zhí)政能力和水平。

（三）有利于正確區(qū)分上下級政府的職責(zé)，規(guī)范政府的行政行為。不少越級信訪涉及到土地征用、房屋拆遷，缺少司法救濟(jì)渠道。而到上級政府上訪后，往往以“誰家兒子誰家抱”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”的理由要求下級政府千方百計(jì)去領(lǐng)回。其實(shí)上下級政府的職責(zé)和權(quán)限都是有法律明確規(guī)定的，下級政府和上級政府都必須依法行使權(quán)力。對于司法救濟(jì)渠道沒有暢開的信訪，上級政府可以建立起聽證或復(fù)議這樣的程序，對于下級政府作出的決定，如果符合法律法規(guī)的，予以維持。如果違反法律法規(guī)的，予以撤銷。對于部份正確部份錯(cuò)誤的決定，予以撤銷錯(cuò)誤的部份維持正確部份。對于錯(cuò)誤部份或者要求下級政府重新作出決定，或依法徑行作出決定。同時(shí)對處置失當(dāng)、決策失誤、甚至違法亂紀(jì)、激化社會矛盾的官員移交至相關(guān)部門予以懲處。這樣既維護(hù)了下級政府的威信，又加大了對下級政府的監(jiān)督力度。目前上級信訪機(jī)構(gòu)在人力資源及機(jī)構(gòu)設(shè)置上這樣操作有很大難處，如果大司法框架建立后，這類操作在法律上具有一定的可行性的，并且可以進(jìn)行類似香港那樣的申訴專員制度的探索。

（四）有利于實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，加快和推進(jìn)我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程。以公共服務(wù)為目標(biāo)的政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革，標(biāo)志著中國的改革進(jìn)入關(guān)鍵的最后攻堅(jiān)階段，為此提出了責(zé)任政府、有限政府、透明政府、效率政府、誠信政府等一系列法制政府理念，然而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的操作技術(shù)性要求。如追求責(zé)任政府的目標(biāo)時(shí)必然要求做到“執(zhí)法有依據(jù)、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，然而實(shí)踐中即使象最基本的官員問責(zé)制也缺乏一系列可操作性的具體規(guī)定，如問什么事的責(zé)？問哪個(gè)官員的責(zé)？由誰來問責(zé)？以什么程序問責(zé)？在建立有限政府的過程中，政府權(quán)力來自于人民通過法律的授予，在法律授權(quán)的同時(shí)也規(guī)定了權(quán)力的界限，政府只有在法律的權(quán)限內(nèi)才能獲得行為的合法性。為此當(dāng)前政府所要解決的一個(gè)重要問題是必須建立起公共財(cái)政體系，各級財(cái)政退出競爭性行業(yè)的投資，改變政府對土地、貨幣等重要生產(chǎn)要素的供給過多干秩，防止政府與民爭利，然而我們?nèi)鄙傧嚓P(guān)的制度配套。透明政府的要求是政府的行為具有明確性和可預(yù)測性。政府信息除涉及國家秘密和依法受保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開，必須依法保障行政相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，把公開作為監(jiān)督政府行為、杜絕腐敗和保障社會公平的手段。這就要求各級政府建立新聞發(fā)言人制度，完善信息披露制度和新聞制度，建立電子政府和實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公，實(shí)現(xiàn)陽光政府。另外如效率政府誠信政府等所有這一切理念的提出，都涉及到大量的社會管理事務(wù)，都有一個(gè)扎扎實(shí)實(shí)的決策、實(shí)施和監(jiān)督過程，急需要有一個(gè)超脫部門利益和相對獨(dú)立的宏觀改革的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，以確保政府轉(zhuǎn)型與市場化改革、宏觀政治經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)在一致性。目前由經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平引發(fā)的國企如何改革的大爭論，有人把問題歸結(jié)為中國法學(xué)家在國企改革中缺場，在筆者看來，與其說是法學(xué)家的缺場，不如說是司法行政的缺位，即產(chǎn)權(quán)制度改革缺少制度平臺及嚴(yán)格的行政法制監(jiān)督。假如我們已經(jīng)建立起了在大司法理念下司法行政機(jī)構(gòu)，那么我們既能夠從信訪行政復(fù)議等渠道聽取行政相對人利害關(guān)系人的意見，又能夠考慮到政府部門的行政需要，通過聽證這樣的決策平臺，從而讓政府做那些應(yīng)該做做得了做得好的事情，防止行政權(quán)的越位錯(cuò)位失位。尤其是在我國不象國外法制健全的國家，具有法律背景的政務(wù)員資源稀缺的行政環(huán)境中，高規(guī)格配備這種機(jī)構(gòu)強(qiáng)化這種職能顯得更加必要。正如審計(jì)工作運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)手段，去規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)管理一樣，司法行政運(yùn)用法律手段，去規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作。所有這一切都是以專業(yè)化的技術(shù)手段為基礎(chǔ)，對政府違規(guī)行為進(jìn)行約束和預(yù)防，從而使政府各個(gè)部門自覺不自覺地是對現(xiàn)代政治規(guī)則的認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，加快和推進(jìn)我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程。

（五）有利于司法公正，增強(qiáng)司法的公信力。司法公正是社會公正的最后一道防線，司法不公將導(dǎo)致人們對整個(gè)社會失去信心，直接威脅到整個(gè)社會的誠信基礎(chǔ)。然而司法公正已越來越引起人們的質(zhì)疑。目前信訪案件中占相當(dāng)一部份是由對司法運(yùn)作的不信任而引起的，且這種不信任度具有社會化趨勢，主要表現(xiàn)在不服民事刑事案件的判決裁定向信訪渠道進(jìn)行申訴。從這些信訪案件的情況分析來看，一種是司法公正與外部評價(jià)的不對稱性所致，另一種情況的確是由于司法腐敗引起的。公職律師參與將對案件當(dāng)事人的寧人息訴起到非常明顯的作用。首先，它有利于對司法公正與外部評價(jià)的不對稱性的糾偏，解決司法腐敗的程度被過分夸大的現(xiàn)象。眾所周知，有不少人在過程中不盡力、不盡責(zé)、撈取不當(dāng)利益，為攬案件拍胸脯打保膘，敗訴后將原因以及當(dāng)事人的不當(dāng)指責(zé)均歸結(jié)為司法腐敗這一黑洞。由于當(dāng)事人往往從實(shí)體公正的角度來判斷司法是否公正，而司法公正恰恰相反追求的是程序公正的理念，從程序公正中達(dá)到實(shí)體公正。一部份信訪者由于受誤導(dǎo)后無法接受案件的結(jié)果（有的沒有請專業(yè)律師出庭，由于技術(shù)原因敗訴），就到處上訪，有的甚至自殺或者鋌而走險(xiǎn)，釀成惡性案件。公職律師對這類案件實(shí)施法律援助后，沒有利益關(guān)系的驅(qū)動，預(yù)先告之其訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，往往會采取非訴和解、訴訟調(diào)解的方式結(jié)案，即使不能調(diào)解和解，判決結(jié)果當(dāng)事人也有心理準(zhǔn)備，不致于事后上訪，或采取極端行為（美國法律從考慮程序公正出發(fā)，規(guī)定特定案件的當(dāng)事人或達(dá)到一定標(biāo)的的民事案件在庭審中沒有請律師的，國家提供法律援助）。其次，可以制衡法官的自由裁量權(quán)，有利于司法公正。由于國家司法改革整體方案遲遲沒有啟動，一方面法院的地方化行政化傾向影響了司法的獨(dú)立，而另一方面過大的自由裁量空間缺少象判例法陪審團(tuán)制度那樣對法官事實(shí)認(rèn)定及法律適用的有效的規(guī)則制衡，加上一些司法人員自身素質(zhì)不高，這為司法腐敗留下制度、體制和人為因素的缺陷。公職律師參與訴訟，對于制衡法官的自由裁量權(quán)，糾正司法專權(quán)，確保司法公正起到非常明顯的效果。因?yàn)樯鐣蓭熞紤]今后的生存，以后案件還要看手握著巨大自由裁量權(quán)的法官的眼色，而公職律師無后顧之憂，更何況有行政資源作為其后盾，在庭審中完全可以據(jù)理力爭，就會達(dá)到辯護(hù)和制度設(shè)計(jì)的效果，彌補(bǔ)了由于自由裁量權(quán)缺乏有效規(guī)則制衡的審判漏洞。當(dāng)然最終的司法獨(dú)立和司法公正有賴于國家司法改革的全面推進(jìn)。

（六）有利于溝通民意，建立和諧的社會。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，是一項(xiàng)前無古人，后無來者的事業(yè)，有許多事情都是摸著石子過河，在企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會保障制度改革、土地征用、房屋拆遷，我們交了不少學(xué)費(fèi)。隨著法制的不斷健全，特別是新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出科學(xué)發(fā)展觀正確的政績觀，大力推行親民政策，強(qiáng)調(diào)社會的全面持續(xù)可協(xié)調(diào)的發(fā)展，產(chǎn)生新的同類型的社會矛盾的概率已經(jīng)越來越少。但我們一定要處理好涉及到歷史遺留問題信訪，要自覺運(yùn)用公共選擇的決策理論，發(fā)揮普法宣傳的作用，把圍繞社會熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為普法工作的重點(diǎn)，鼓勵涉及各方利益的公共政策的內(nèi)部辯論和公開討論，增加新聞輿論對公共政策討論報(bào)道的透明度，讓政府的公共決策更加透明更加理性，更讓社會接受和理解。在具體的操作上，可以讓一部份社會遺留問題通過行政聽證程序去解決，把個(gè)別的纏訪戶通過法院的司法鑒別程序進(jìn)行定性，列入名冊，各級政府部門不再接待登記受理。對一些特殊群體，允許其以法律允許的方式通過集會示威等方式渲泄。確立大司法行政后，通過律師管理、行政復(fù)議、參與規(guī)范性文件審查等形式，有利于建立和健全這樣一個(gè)公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的平臺，以便加強(qiáng)構(gòu)通，增進(jìn)信任，促進(jìn)社會的和諧和安定。

三、樹立正確的理念，澄清錯(cuò)誤的認(rèn)識，增強(qiáng)政府的公信力

處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，社會在急劇變化，政府也在急劇轉(zhuǎn)變，我們的執(zhí)政能力取決于我們的執(zhí)政方式是否能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。時(shí)代變了，世界變了，我們在信訪問題的處理上，觀念和思想認(rèn)識必須轉(zhuǎn)變，不能仍然習(xí)慣于延截計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一些做法，把自己扮成全知全能型的政府。因此樹立正確的理念，糾正一些錯(cuò)誤的做法，增強(qiáng)政府的公信力在當(dāng)前信訪處理中尤其顯得必要。

一是要建立和完善各級領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度。在縣市級政府中要大力推廣領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度，實(shí)踐證明這是解決信訪矛盾行之有效的辦法。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我市1999至2000年二年中領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日共接待來訪群眾901批次1923人次，批轉(zhuǎn)的信訪件特別是一些長期以來的疑難信訪纏訪件百分之九十以上得到妥善解決。今后要進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)信訪制度，要推行領(lǐng)導(dǎo)下訪、約訪、回訪等辦法,以掌握信訪動態(tài),及時(shí)化解信訪矛盾。同時(shí)要盡量減少違反行政層級管理采取領(lǐng)導(dǎo)直接協(xié)調(diào)處理信訪的做法，領(lǐng)導(dǎo)接待信訪的出發(fā)點(diǎn)并不是直接處理，不是把下級的業(yè)務(wù)包攬到自己身上來，而是通過接待這種形式進(jìn)行決策跟蹤反饋，發(fā)現(xiàn)行政過錯(cuò)失責(zé)甚至違法亂紀(jì)的人和事予以責(zé)任追究。

二是注重社會管理的整體成本。在社會管理領(lǐng)域，往往出現(xiàn)這種情況，正確的理論，在解決個(gè)別問題時(shí)，效果可能并不理想，而錯(cuò)誤的理論，可能在個(gè)案處理時(shí)效果比較好。依法解決信訪，就個(gè)案的效果可能并不理想，但社會總體效果好。找的機(jī)關(guān)越高、找的領(lǐng)導(dǎo)級別越高、來的信訪次數(shù)越多，信訪問題越有可能得到解決。因?yàn)闄C(jī)關(guān)高領(lǐng)導(dǎo)高能夠調(diào)動的社會資源就越多。如某市面處理一起信訪，縣信訪協(xié)調(diào)賠2萬元，通過到市轄區(qū)、省信訪上訪后賠償費(fèi)不斷上升，跳了二次天安門后賠償及各類補(bǔ)償高達(dá)十來萬元。本來這種信訪完全可以通過正常的司法途經(jīng)解決，賠償款大約2萬元左右。最后信訪雖然平息了，但社會管理成本的損失簡直無法估量。所以不能以個(gè)案的成本來衡量信訪效果，必須以社會總體的管理成本來考量信訪成本。

三是樹立政府公信力。極少數(shù)信訪人吃準(zhǔn)了政府要穩(wěn)定的“軟肋”，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的手段在實(shí)踐中屢試不爽，并為更多的信訪人所效仿，帶來了不少社會負(fù)面效應(yīng)。這實(shí)際上是政府在處理訪信訪問題上的誠信缺失，進(jìn)而影響到其對社會的管理，我們已為此付出了極高的代價(jià)。今后要增強(qiáng)政務(wù)的透明公開工作，要通過建立政府網(wǎng)站、建立新聞發(fā)言人制度、設(shè)立專門負(fù)責(zé)接待百姓的查閱、咨詢信息公開機(jī)構(gòu)等方式，提高政府的公關(guān)能力。政府處理任何事情必須以事實(shí)為依據(jù)以法律為準(zhǔn)繩，不能失信于民，說一絕不是二，避免出爾反爾。不能讓會叫的孩子多吃奶的現(xiàn)象發(fā)生，對于老實(shí)的不能吃虧，會吵會鬧的不能使其占便宜。要維護(hù)政府的信譽(yù)，樹立政府坦率、坦白、坦然的品質(zhì)，重塑政府的公信力。

四是要樹立程序公正的理念。中國封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等清官情結(jié)在一部分上訪群眾上表現(xiàn)出來不難理解，但二十一世紀(jì)的今天，不少信訪干部還是抱著實(shí)體公正的理念來處理社會矛盾，這實(shí)在令人非夷所思?，F(xiàn)代法治決不是“日斷陽事、夜斷陰事”包青天，在當(dāng)前信訪中有相當(dāng)一部份信訪是剪不斷理還亂的復(fù)雜信訪，信訪的客觀事實(shí)是很難查清的或者說根本無法查清的。如某縣涉及到一起農(nóng)村村級財(cái)務(wù)的集體上訪，前后15年時(shí)間三屆政府組成了五個(gè)由市委市政府牽頭的聯(lián)合調(diào)查組，調(diào)查不能說是不認(rèn)真，但對調(diào)查結(jié)論信訪群眾還是不滿意，指責(zé)信訪部門官官相護(hù)。法律事實(shí)和法律適用的不確定性規(guī)律，在法學(xué)中已經(jīng)是沒有爭論的常識，許多事實(shí)的認(rèn)定完全是依據(jù)舉證責(zé)任的分配推定、自由心證的方法來確定，事實(shí)清楚證據(jù)充分確足等實(shí)體公證的理念早已為現(xiàn)代司法所摒棄，因?yàn)槲覀兏緹o法回復(fù)到事情的原始狀態(tài)，由于受人的認(rèn)識能力的限制，許多時(shí)候我們只能對過去的法律事件和行為作出或然性的判斷。如果我們還是抱著實(shí)體公正的錯(cuò)誤理念在處理信訪，就難怪信訪群眾對調(diào)查結(jié)果挑剔、不信任了。我們應(yīng)該捫心自問，在信訪問題的處理中，理念是否正確？內(nèi)心深處有否清官情結(jié)在作怪？例如，剛才列舉的關(guān)于村級財(cái)務(wù)的信訪案例，如果運(yùn)用程序公正的理念來處理，即以偵查中心的司法觀轉(zhuǎn)向?qū)徟兄行牡乃痉ㄓ^、從查明事實(shí)的辦案觀轉(zhuǎn)向證明事實(shí)的辦案觀、從偏重證明力的自然證據(jù)觀轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)可采性的社會證據(jù)觀這樣的理念，讓信訪案件去接受公開的行政聽證、訴訟檢驗(yàn)，效果可能完全不一樣。否則政府無論怎樣努力去做，其結(jié)果一定是吃力不討好。

五是要尊重社會科學(xué)。前不久中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)哲學(xué)社會科學(xué)工作的意見》中，提出了三個(gè)同等重要即哲學(xué)社會科學(xué)與自然科學(xué)同樣重要，培養(yǎng)高水平的哲學(xué)社會科學(xué)家與培養(yǎng)高水平的自然科學(xué)家同樣重要，提高全民族的哲學(xué)社會科學(xué)素質(zhì)與提高全民族的自然科學(xué)素質(zhì)同樣重要。在信訪問題的處理上同樣要尊重科學(xué)，尊重人才，尊重法學(xué)社會科學(xué)的研究成果，自覺把法學(xué)社會科學(xué)的優(yōu)秀成果運(yùn)用到信訪工作中去，切忌經(jīng)驗(yàn)主義教條主義。要加強(qiáng)對信訪問題的研究，要充分發(fā)揮法學(xué)在解決信訪問題中的作用，把事關(guān)國家長治久安的信訪現(xiàn)象列入社會科學(xué)的重點(diǎn)課題，組織專門力量進(jìn)行攻關(guān)。加大人才培養(yǎng)的力度，加大資金投入，對有關(guān)信訪問題的優(yōu)秀理論研究成果盡快應(yīng)用到黨和政府的決策中來。要本著先試點(diǎn)后推廣的原則,選擇不同條件的縣市，認(rèn)真組織試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),待摸索出比較成熟的做法，取得良好的社會效果后再行推廣。

總之信訪問題的處理是司法行政工作中的一個(gè)重要方面，而司法行政又是整個(gè)司法制度國家政治制度的十分重要組成部份。作為縣市級政府在我國政權(quán)建設(shè)中有著十分重要的位置，絕大多數(shù)的信訪發(fā)生地在村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以至縣市本級，如果這些訪信訪問題能夠在縣市本級得以解決，那么也就不可能形成目前的信訪潮現(xiàn)象。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的司法框架，在解決信訪問題時(shí)凸顯出了種種矛盾和困惑。因此對信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會體制改革聯(lián)系起來，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，從比較容易改革的司法行政體制入手，逐步擴(kuò)大公民有序的政治參與的渠道，樹立審判的最終裁判權(quán)威，進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)民主法制的進(jìn)程，這才是中國信訪走出制度困境的根本出路。

本文主要參考資料：

1、《各國司法體制簡介》，中華人民共和國司法部部長，張福森，法律出版社，2003年12月。

2．《法律援助條例與典型案例分析》，編者王振鐸，吉林音像出版社，2003年8月。

3．《司法公正與外部評價(jià)的不對稱性》，張衛(wèi)平，清華大學(xué)法學(xué)院教授、士博士生導(dǎo)師，資料來自互聯(lián)網(wǎng)。

4、《八大難題考驗(yàn)政府機(jī)關(guān)》，李丹陽，北京大學(xué)政府管理學(xué)院，資料來自互聯(lián)網(wǎng)。

5．《刑事證據(jù)制度改革與司法觀念的轉(zhuǎn)變》，何家弘，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，資料來自互聯(lián)。

6．《公眾法定的知情權(quán)、評價(jià)權(quán)、受償權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護(hù)》，楊建順，中國人民大學(xué)，資料來自互聯(lián)網(wǎng)。

7、《依法行政，構(gòu)建法治政府》，張軍，廣西大學(xué)法學(xué)院副教授、浙江大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)博士生，資料來自互聯(lián)網(wǎng)。

8、《信訪制度當(dāng)前陷入四重困境，面臨法治挑戰(zhàn)》，周梅燕，上海市人大常委會培訓(xùn)工委辦公室，資料來自互聯(lián)網(wǎng)。

9、《談以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革》，遲福林，中國（海南）改