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摘要：信訪是一種具有鮮明中國(guó)特色和悠久本土淵源的制度。從比較法的視角考察，由于司法制度上的闕失，信訪權(quán)利較之國(guó)外的請(qǐng)?jiān)笝?quán)而言，其法律權(quán)利的位階及效力問(wèn)題一向被邊緣化，乃至隱身于非法律意義的層面。然而，《信訪條例》中的規(guī)范語(yǔ)句還是為實(shí)務(wù)的發(fā)展預(yù)留了一定的空間，而且該制度在實(shí)際上起到了一種填補(bǔ)司法權(quán)利救濟(jì)以及公民行使監(jiān)督與制約政府的政治權(quán)利在事實(shí)上不足的作用。不過(guò)，就目前的情形來(lái)看，信訪權(quán)利的具體內(nèi)涵與邊界尚無(wú)法借助司法審查制度在判決中所確立的審判標(biāo)準(zhǔn)得以明晰化，信訪制度與國(guó)外的議會(huì)監(jiān)察專員制度相比也缺乏以議會(huì)為主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)所具備的優(yōu)點(diǎn)，其低效性更成為質(zhì)疑的焦點(diǎn)。而這種“飲鴆止渴式的權(quán)利與制度安排”所呈現(xiàn)出的規(guī)范與事實(shí)上的各種問(wèn)題，也正昭示了我國(guó)在走向法治國(guó)家的現(xiàn)階段所面臨的困境以及困境中暗含的契機(jī)。

關(guān)鍵詞：信訪；信訪權(quán)利；信訪制度；請(qǐng)?jiān)笝?quán)；議會(huì)監(jiān)察專員制度

“信訪”之謂，對(duì)于當(dāng)今國(guó)人而言并不陌生，甚至其中還蘊(yùn)含了各種特有的情結(jié)。作為一種并非舶來(lái)品的制度設(shè)計(jì)，信訪有著鮮明的中國(guó)特色和悠久的本土淵源。但伴隨不斷涌現(xiàn)的信訪事件，圍繞該制度贊否兩論之間的論爭(zhēng)也此起彼伏，至今未有定論。本文無(wú)意也不可能厘清信訪所牽涉的各種問(wèn)題，僅擬從比較法的視角考察信訪的權(quán)利屬性和權(quán)利基礎(chǔ)，以及信訪制度的現(xiàn)有困境，并通過(guò)規(guī)范性的分析，揭示這種困境所蘊(yùn)含的微妙意義。

一、信訪的權(quán)利屬性與權(quán)利基礎(chǔ)

目前，有關(guān)信訪權(quán)利與信訪制度的最直接、最主要的規(guī)范依據(jù)，乃是國(guó)務(wù)院的《信訪條例》。由于制定信訪法規(guī)的本意不在于直接賦予信訪人某種權(quán)利，加之在實(shí)踐中，信訪行為的權(quán)利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理?yè)?jù)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：出于維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負(fù)有一定的義務(wù)，然而法規(guī)本身并無(wú)保障特定個(gè)人權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實(shí)上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利。信訪也是如此。

誠(chéng)然，囿于立法主體的地位和性質(zhì)，國(guó)務(wù)院《信訪條例》第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對(duì)行政管轄內(nèi)的事項(xiàng)向行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的內(nèi)容。但從該條例第15條的內(nèi)容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規(guī)的規(guī)定，加之信訪的實(shí)踐來(lái)看，信訪的內(nèi)涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、公檢法以及相關(guān)的職能部門，甚至包括高等院校，均設(shè)有信訪接待機(jī)構(gòu)。因此，所有國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位以及相關(guān)的公務(wù)人員，都可能成為被建議或投訴的對(duì)象，信訪事項(xiàng)也幾乎涉及社會(huì)生活的所有領(lǐng)域。由于受理機(jī)構(gòu)的不同，在理論與實(shí)踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”為內(nèi)容的，體現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督，以及請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)的兩種屬性，具備了監(jiān)督公權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利的雙重功能。據(jù)此，信訪在具體特性上，存在著政治性的權(quán)利與非政治性的權(quán)利、實(shí)體性的權(quán)利與程序性的權(quán)利等多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)狀況。而信訪的內(nèi)容和功能，以及其保障人權(quán)和民主的憲法價(jià)值基礎(chǔ)，使之蘊(yùn)涵了基本權(quán)利的素質(zhì)。事實(shí)上，1982年國(guó)務(wù)院在《黨政機(jī)關(guān)信訪工作的暫行條例(草案)》中，也曾一度將信訪界定為憲法規(guī)定的民主權(quán)利。但1995年出臺(tái)的《信訪條例》，包括2005年的修訂版，都沒(méi)有在憲法的意義上提及這種權(quán)利。這也為信訪權(quán)是否是一種憲法權(quán)利抹上了暗昧的色彩。

由于信訪權(quán)是否具有基本權(quán)力的位階，在現(xiàn)行規(guī)范中語(yǔ)焉不詳，加之目前具有實(shí)效性的憲法審查制度尚付闕如，憲法司法適用也舉步不前，因此關(guān)涉信訪權(quán)利是否是一項(xiàng)憲法權(quán)利的問(wèn)題也便蟄伏下來(lái)了。然而，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第41條乃信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù)，則是毋庸置疑的?！稇椃ā返?1條規(guī)定的權(quán)利，可具體細(xì)分為批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)(國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán))。探討該條文中所涉各項(xiàng)權(quán)利的屬性和界分的著述不在少數(shù)。但就所列舉之各項(xiàng)權(quán)利的功能而言，不外是個(gè)人權(quán)利救濟(jì)(實(shí)現(xiàn)和確保其他憲法權(quán)利，包括法律權(quán)利)和政治監(jiān)督(政治參與)兩種，故在權(quán)利屬性上可明晰地界定為監(jiān)督權(quán)和“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利”。饒有趣味的是，其中的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)和檢舉權(quán)可歸入監(jiān)督權(quán)的范疇，取得賠償權(quán)顯然應(yīng)屬于獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利，而申訴權(quán)和控告權(quán)則并非呈現(xiàn)為或是監(jiān)督權(quán)或是獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利的單一屬性，而是同時(shí)呈現(xiàn)為政治監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的雙重性。

現(xiàn)行《憲法》第41條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，反而造成各項(xiàng)權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪權(quán)的多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)，從某種意義上說(shuō)，也同樣因應(yīng)了前述憲法中相應(yīng)規(guī)范結(jié)構(gòu)的表征，這也形成了信訪權(quán)利邊界模糊性和開(kāi)放性的結(jié)構(gòu)。盡管如此，信訪權(quán)是一種兼具權(quán)利救濟(jì)以及政治參與和監(jiān)督雙重屬性的法律權(quán)利的認(rèn)知還是可以明確的。只是無(wú)論憲法還是信訪法規(guī)都并未許諾滿足信訪人所請(qǐng)求的實(shí)體權(quán)利，而是通過(guò)制定程序規(guī)則，以使信訪人能夠單方面啟動(dòng)并進(jìn)入該種程序。因此，信訪權(quán)利基本上是一種程序性的權(quán)利。

二、信訪權(quán)與請(qǐng)?jiān)笝?quán)

從比較憲法的角度來(lái)看，作為信訪權(quán)憲法依據(jù)的現(xiàn)行《憲法》第41條所列舉的各項(xiàng)權(quán)利，基本上均屬于或近似F傳統(tǒng)憲法學(xué)所說(shuō)的“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”(therighttopetition)，即人們對(duì)國(guó)家或其他公共機(jī)關(guān)就一定事項(xiàng)而提出希望、不滿與要求的一種權(quán)利。

環(huán)觀現(xiàn)今多數(shù)國(guó)家的憲法和一些全球性及區(qū)域性國(guó)際人權(quán)公約，它們都將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確認(rèn)為一項(xiàng)憲法權(quán)利。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的設(shè)置在人民和國(guó)家之間構(gòu)筑了一個(gè)直接交流的平臺(tái)，是直接民主的一種表現(xiàn)形式，作為通常的正式民主渠道的補(bǔ)充形態(tài)而存在，成為公民直接表達(dá)其政治意志和要求以確保自己權(quán)利的一種手段。盡管在權(quán)利的邊界和具體內(nèi)容上，請(qǐng)?jiān)笝?quán)與我國(guó)《憲法》第41條所列舉之各項(xiàng)權(quán)利或許會(huì)有差異，但是兩者在價(jià)值、性質(zhì)與功能上確具同構(gòu)性。我國(guó)憲法不再沿用請(qǐng)?jiān)笝?quán)的名稱，在某種意義上即反映了一種純真而又豪邁的理念，即希望借列舉具體的權(quán)利或是以被憲法學(xué)者們概括出的所謂的“監(jiān)督權(quán)”的用語(yǔ)，超越傳統(tǒng)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的悲情意義，體現(xiàn)出人民當(dāng)家做主的憲法理想。在這個(gè)意義上，《憲法》第41條所列舉的權(quán)利可視為傳統(tǒng)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的一種“觀念發(fā)展形態(tài)”，其具體內(nèi)涵、法律性質(zhì)乃至法律效果均沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的改變，但在觀念上存在變化發(fā)展，被期許成為超越傳統(tǒng)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的某種或某些權(quán)利。

由于我國(guó)現(xiàn)行《憲法》文本中并未直接提及信訪權(quán)，且作為行政法規(guī)的《信訪條例》以及其他部門的信訪規(guī)定更多是為了規(guī)范信訪部門處理信訪事項(xiàng)的工作流程，并無(wú)意對(duì)公民的信訪權(quán)進(jìn)行規(guī)范，而法規(guī)的制定主體也沒(méi)有規(guī)范某種基本權(quán)利的權(quán)限，因而信訪權(quán)是否具有基本權(quán)的位階和相應(yīng)的效力沒(méi)有明確的規(guī)范依據(jù)。但另一方面，信訪法規(guī)的內(nèi)容與《憲法》第41條所列舉之各項(xiàng)權(quán)利又確系一種具體與抽象的法律結(jié)構(gòu)關(guān)系。由此，雖然無(wú)法在確定意義上將信訪權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，但是信訪權(quán)的憲法權(quán)利基礎(chǔ)使之與請(qǐng)?jiān)笝?quán)在具體權(quán)利的層面仍具關(guān)聯(lián)性。

從比較憲法的角度視之，請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一項(xiàng)古老的權(quán)利，其在寫入近代憲法之前，在英國(guó)和美洲殖民地就有著悠久的歷史。據(jù)考察，作為一種政治行為的請(qǐng)?jiān)冈从?1世紀(jì)的英國(guó)。而請(qǐng)?jiān)笝?quán)在英國(guó)第一次出現(xiàn)是在1215年國(guó)王簽署的《大憲章》中，并于17世紀(jì)中期被確認(rèn)為一項(xiàng)政治權(quán)利。最初，貴族、議會(huì)向國(guó)王請(qǐng)?jiān)敢愿淖儑?guó)王的行為和決定，或使之關(guān)注公共事務(wù)。之后，這種政治參與權(quán)利的主體又?jǐn)U展到一般公眾。事實(shí)上，連言論、出版與集會(huì)自由都是為了保障先在的請(qǐng)?jiān)笝?quán)衍生而來(lái)的權(quán)利。由于對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膶彶楹陀懻摬豢赡軟](méi)有議員發(fā)言的權(quán)利，因此早期的請(qǐng)?jiān)笝?quán)實(shí)踐最終促使言論自由的要求在英國(guó)議會(huì)活動(dòng)中出現(xiàn)。之后又經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的時(shí)間，言論自由方成為普通公民的權(quán)利。

請(qǐng)?jiān)笝?quán)在美國(guó)的歷史變遷，也展現(xiàn)了頗具典型性的圖景，并昭示了請(qǐng)?jiān)笝?quán)某種令人深思的政治文化背景和發(fā)展軌跡。承繼英國(guó)的傳統(tǒng)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在當(dāng)年的美洲殖民地亦被視為一項(xiàng)要求政府傾聽(tīng)和答復(fù)的確定權(quán)利，公民請(qǐng)?jiān)讣劝ㄋ饺藸?zhēng)議，也有公共訴求，立法機(jī)關(guān)有義務(wù)傾聽(tīng)、提供公平的聽(tīng)證并給予答復(fù)，同時(shí)請(qǐng)?jiān)高€是政府決策的信息之源。由于要求立法機(jī)關(guān)考慮每項(xiàng)請(qǐng)?jiān)?，因此在很大程度上公民控制著立法機(jī)關(guān)的議程。請(qǐng)?jiān)笝?quán)成為“人民‘指示他們的代表’的權(quán)利”(thepeople’srightto“instructtheirrepresentatives”)。而請(qǐng)?jiān)笝?quán)與言論自由的發(fā)展也同樣表現(xiàn)出兩者在英國(guó)本土的那種歷史關(guān)聯(lián)和軌跡。

美國(guó)憲法第一修正案延續(xù)了殖民地時(shí)期的實(shí)踐和憲章中的相關(guān)內(nèi)容，將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確認(rèn)為一項(xiàng)獨(dú)立的憲法權(quán)利。早期的請(qǐng)?jiān)感袨槌錆M活力，范圍廣泛，并且很少被干預(yù)。直至19世紀(jì)30年代，國(guó)會(huì)圍繞廢奴問(wèn)題的請(qǐng)?jiān)钢疇?zhēng)成為美國(guó)請(qǐng)?jiān)笝?quán)發(fā)展史上一個(gè)關(guān)鍵事件，最終國(guó)會(huì)拒絕受理關(guān)于奴隸制存廢的請(qǐng)?jiān)傅摹敖K止規(guī)則”(gagrule)成為請(qǐng)?jiān)笝?quán)發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折。該規(guī)則消解了作為一種向政府傳達(dá)民怨的方式而運(yùn)作了幾個(gè)世紀(jì)的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。盡管該權(quán)利仍然存在，但它傳統(tǒng)意義上的意涵和運(yùn)作方法伴隨奴隸制存廢之爭(zhēng)，在廢奴主義者的請(qǐng)?jiān)负樗愕赜肯驀?guó)會(huì)時(shí)“消失了”(disappeared)，同時(shí)也導(dǎo)致請(qǐng)?jiān)笝?quán)與言論自由等第一修正案中的其他表達(dá)自由之間的原初關(guān)系發(fā)生嬗變。作為第一修正案中的同等權(quán)利，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在20世紀(jì)開(kāi)始淹沒(méi)在表達(dá)自由之中。而最高法院的判決也在理論上將請(qǐng)?jiān)笝?quán)嫁接到第一修正案的其他權(quán)利上，作為言論自由的一個(gè)子集，致使請(qǐng)?jiān)笝?quán)的原旨和形態(tài)模糊了。

然而，作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)的“終止規(guī)則”，顯示的與其說(shuō)是奴隸制存廢之爭(zhēng)決定了請(qǐng)?jiān)笝?quán)的命運(yùn)，毋寧是請(qǐng)?jiān)笝?quán)在美國(guó)政治文化中已然失去了它早期的那種重要性。議會(huì)主權(quán)的沒(méi)落，司法與憲法審查制度的日臻完善，對(duì)多數(shù)民主的反思，均促使激越但欠缺審慎的直接的集體請(qǐng)?jiān)傅呢?fù)面意義被歷史所證實(shí)，也為人們所警惕。再者，政治文化的變化帶來(lái)的以公共為表象而實(shí)為另一種選舉手段或工具的請(qǐng)?jiān)?，?duì)自由主義的意義畢竟相當(dāng)有限，加之公民權(quán)的擴(kuò)大，尤其是言論自由和擴(kuò)大了的政治參與權(quán)利也為實(shí)現(xiàn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的原初目標(biāo)提供了更多的途徑。這些都致使曾是英美憲法制度基石的請(qǐng)?jiān)笝?quán)漸趨式微，其價(jià)值被其他同類權(quán)利的光芒所遮蔽。

時(shí)至今日的美國(guó)，與言論自由備受關(guān)注的情形判然不同，關(guān)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的探討較為沉寂。然而，最高法院在晚近判決中卻又偶爾提及一種獨(dú)立的請(qǐng)?jiān)笝?quán)，又在一定程度上激活了關(guān)于憲法條款中請(qǐng)?jiān)笝?quán)之范圍以及請(qǐng)?jiān)笝?quán)與言論自由關(guān)系的論題。其間，學(xué)者中不乏將請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為一種獨(dú)立權(quán)利的呼聲，甚至有人認(rèn)為考慮到請(qǐng)?jiān)笝?quán)保持政府獲悉人民的需要和傾聽(tīng)人民對(duì)政府舉措的反應(yīng)的重要價(jià)值，請(qǐng)?jiān)笝?quán)應(yīng)被視為一種“接近絕對(duì)的權(quán)利”(anearlyabsoluteright)還有一些學(xué)者將請(qǐng)?jiān)概c主權(quán)豁免相聯(lián)系，主張憲法中的請(qǐng)?jiān)笚l款應(yīng)用于聯(lián)邦法院與政治機(jī)構(gòu)的方式應(yīng)當(dāng)有所不同，而政府責(zé)任在請(qǐng)?jiān)笚l款的建構(gòu)中應(yīng)扮演重要角色，因?yàn)槭恰笆芾砗痛饛?fù)的義務(wù)”(thedutiesofreceptionandresponse)形塑了請(qǐng)?jiān)笝?quán)的實(shí)體意義。鑒于聯(lián)邦憲法賦予法院裁決私人爭(zhēng)議的專有權(quán)力，且請(qǐng)?jiān)傅脑獗緛?lái)就結(jié)合了一般意義上的請(qǐng)?jiān)负退痉ㄉ系恼?qǐng)?jiān)傅墓δ埽谝恍拚副徽J(rèn)為保障了某些形式的向法院申訴的權(quán)利(accesstocourt)?？傊?qǐng)?jiān)笝?quán)在今日的美國(guó)似乎又將面臨一種新的轉(zhuǎn)折與復(fù)蘇。

由以上的敘述也可得知，歷史與政治文化背景、民主與司法制度以及公民權(quán)利的發(fā)展程度，均可能對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)，特別是事實(shí)上的請(qǐng)?jiān)笝?quán)產(chǎn)生深切的影響。美國(guó)的請(qǐng)?jiān)笝?quán)發(fā)展史在某種程度上代表了請(qǐng)?jiān)笝?quán)在現(xiàn)代成熟憲政國(guó)家中的發(fā)展變遷圖景。其間，請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的這一面向始終若隱若現(xiàn)，而其之政治權(quán)利的面向在實(shí)踐中則更為顯在，這突出表現(xiàn)在，請(qǐng)?jiān)笗r(shí)常與和平的集團(tuán)行動(dòng)相結(jié)合，成為大眾參政的一種手段。

與美國(guó)的請(qǐng)?jiān)笝?quán)相比，我國(guó)的信訪權(quán)在規(guī)范意義上與之具有性質(zhì)、價(jià)值與功能上的高度相似性，而且同樣都根植于本國(guó)的歷史和社會(huì)政治文化土壤，蘊(yùn)含了歷史的印記和特定的政治文化基因，無(wú)法超越對(duì)于權(quán)利與權(quán)利保障體系、司法及民主制度發(fā)展程度的依賴性。也正因如此，盡管信訪是從黨的群眾路線中誕生出來(lái)的一項(xiàng)嶄新的政治發(fā)明，體現(xiàn)的也是一種“人民當(dāng)家做主”的民主理念，但卻在現(xiàn)實(shí)需要和傳統(tǒng)觀念之下演化為一種個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的重要手段，多少還帶有中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的“青天”情結(jié)和歷史上“擊登聞鼓”、“邀車架”、“告御狀”等做法的痕跡，倚重于對(duì)行政權(quán)的救濟(jì)期待，并負(fù)載著補(bǔ)足司法救濟(jì)制度的權(quán)利救濟(jì)和保障功能的重荷，其作為大眾參政手段的一面則尚未完全培育生成。

三、信訪制度與請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》本身也為第41條所列舉之各項(xiàng)權(quán)利構(gòu)架了較為周延的保障和限制的規(guī)范體系。第41條即規(guī)定了所列舉權(quán)利的界限——“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”，以及與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的公權(quán)力的義務(wù)內(nèi)容，即一種對(duì)權(quán)利程序意義上的保障——“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”。第51條還規(guī)定：“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！比欢?，權(quán)利的實(shí)效性取決于對(duì)其實(shí)際的保障。由于具有實(shí)效性的憲法審查制度或憲法上的權(quán)利救濟(jì)途徑尚付闕如，我國(guó)在實(shí)踐中形成的基本權(quán)利的保障傾向于相對(duì)保障模式，《憲法》第41條所列舉之權(quán)利的保障就主要依賴于行政救濟(jì)手段，信訪即是其中的一種制度設(shè)計(jì)。

反觀實(shí)行憲法審查制度的國(guó)家，對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)有效的法律保障是通過(guò)憲法審查機(jī)構(gòu)在判決中確立審判標(biāo)準(zhǔn)以明晰請(qǐng)?jiān)笝?quán)的具體內(nèi)涵與邊界的。這種請(qǐng)?jiān)笝?quán)的內(nèi)涵本身就包含了政府機(jī)構(gòu)的受理和答復(fù)義務(wù)，明確要求一個(gè)開(kāi)放的溝通渠道，因而除在憲法中將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確認(rèn)為一項(xiàng)基本權(quán)利并通過(guò)憲法審查排除侵害請(qǐng)?jiān)笝?quán)的法規(guī)或行為之外，各國(guó)往往以專門的單行法律對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的實(shí)際運(yùn)作規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，議會(huì)監(jiān)察專員正是這樣的制度安排。而議會(huì)監(jiān)察專員這類制度負(fù)載的主要是政府或行政監(jiān)察職責(zé)，與憲法審查互有側(cè)重，共同構(gòu)建了一個(gè)完整的保障體系。

議會(huì)監(jiān)察專員制度本肇始于瑞典，但相繼被其他國(guó)家所借鑒。目前大約有七十個(gè)國(guó)家或地區(qū)設(shè)立了國(guó)家、州或省等層級(jí)的議會(huì)監(jiān)察專員制度，其中包括歐盟、聯(lián)合國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)。與信訪制度不同的是，議會(huì)監(jiān)察專員是獨(dú)立于行政體系之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只對(duì)議會(huì)或立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，因而議會(huì)監(jiān)察專員的任命與資格也有別于信訪制度的設(shè)計(jì)，在多數(shù)國(guó)家是通過(guò)議會(huì)投票成立相關(guān)的法案，然后依據(jù)法案再選舉出議會(huì)監(jiān)察專員，由議會(huì)或同級(jí)的政府首腦任命，一般是由具有法律專業(yè)知識(shí)且德高望重的資深人士擔(dān)任。議會(huì)監(jiān)察專員制度的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)是議會(huì)，此外，其他政府機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了受理某些請(qǐng)?jiān)傅穆氊?zé)?！兜聡?guó)基本法》第17條即指定“議會(huì)機(jī)構(gòu)”和“適當(dāng)機(jī)關(guān)”受理請(qǐng)?jiān)?，而根?jù)法律能夠滿足請(qǐng)?jiān)刚呒榷ǖ臋?quán)利訴求的任何機(jī)關(guān)，即是“適當(dāng)?shù)摹?，不論該機(jī)關(guān)是隸屬于立法、行政抑或是司法。在美國(guó)，如上文所述，包括法院在內(nèi)的議會(huì)之外的機(jī)構(gòu)也被認(rèn)為有受理請(qǐng)?jiān)傅膽椃ㄒ?guī)范依據(jù)。英國(guó)除了議會(huì)監(jiān)察專員外，亦有由行政系統(tǒng)任命的具有相當(dāng)獨(dú)立性的專門領(lǐng)域的行政監(jiān)察專員。而有著東方文化傳統(tǒng)的日本的苦情處理制度則更類似于狹義的信訪制度，致力于斡旋人民針對(duì)行政機(jī)關(guān)所提出的苦情。

議會(huì)主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)，彰顯了請(qǐng)?jiān)笝?quán)政治參與和監(jiān)督政府的民主價(jià)值，也契合了現(xiàn)代國(guó)家對(duì)不斷膨脹的行政權(quán)力加強(qiáng)控制的理念。在該制度設(shè)計(jì)中，議會(huì)機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出兩重性。受理請(qǐng)?jiān)傅闹鲗?dǎo)機(jī)構(gòu)，主要是由民主選舉產(chǎn)生的、代表人民政治意愿的議會(huì)，而非那個(gè)擁有特定權(quán)力與義務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。議會(huì)的請(qǐng)?jiān)柑幚頇?quán)也并非源于其作為法定憲政機(jī)構(gòu)所擁有的功能和權(quán)力，而是源自基本權(quán)利以及議會(huì)作為人民和政府、社會(huì)和國(guó)家訂立契約的場(chǎng)所這一特殊地位。議會(huì)在性質(zhì)和功能上的兩重性使議會(huì)較之于其他機(jī)構(gòu)在受理請(qǐng)?jiān)阜矫娓哂刑烊坏暮戏ㄐ?。這也昭示了國(guó)外請(qǐng)?jiān)笝?quán)的民主價(jià)值與政治面向在事實(shí)上更為凸顯的特點(diǎn)。

相反，我國(guó)的信訪制度則被認(rèn)為“是一項(xiàng)脫胎于東方傳統(tǒng)文化，具有中國(guó)特色的政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)制度”，其所倚重的是行政權(quán)力。而目前公民對(duì)憲法權(quán)利的實(shí)效性救濟(jì)，在較大程度上也是倚賴于行政救濟(jì)的手段，包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政仲裁以及信訪等途徑?！缎旁L條例》中所規(guī)范的信訪即是一種行政監(jiān)督和行政救濟(jì)的補(bǔ)充制度。而《信訪條例》的制定主體以及該條例事實(shí)上成為其他國(guó)家機(jī)構(gòu)制定信訪法規(guī)的規(guī)范版本這一事實(shí)本身，也折射出這種行政主導(dǎo)的傾向。

然而信訪制度的設(shè)計(jì)在某種意義上還基于一種實(shí)用主義的政策考量，誠(chéng)如有學(xué)者指出的那樣，其“在新時(shí)期的服務(wù)對(duì)象是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和安定團(tuán)結(jié)的大局”。也正因如此，2003年隨著收容遣送制度的廢止，我國(guó)出現(xiàn)了新的信訪高峰，這也促使國(guó)務(wù)院于2005年對(duì)《信訪條例》進(jìn)行新的修訂，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的信訪情勢(shì)。

一種本來(lái)以政治監(jiān)督為初衷的制度，其所設(shè)定的規(guī)范中自然亦明顯呈現(xiàn)出政治監(jiān)督的特性，然而，囿于權(quán)利司法救濟(jì)的不足以及傳統(tǒng)“無(wú)訟”、“畏訟”的文化觀念，信訪制度實(shí)際上成為個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的一種途徑。而更為復(fù)雜的是，潛伏在制度設(shè)計(jì)背后的某種應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的政策考量多少又使得政治監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性打了折扣。

四、斷裂與彌合：一種過(guò)渡的狀態(tài)

在法律規(guī)范上，信訪權(quán)處于一種“斷裂”的狀態(tài)：它盡管更接近于憲法權(quán)利的性質(zhì)，但并沒(méi)有明確的規(guī)范表述及引導(dǎo)。由于司法制度上的闕失，信訪權(quán)的權(quán)利位階和效力問(wèn)題被邊緣化，隱身于非法律的層面。然而，《信訪條例》中“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”的語(yǔ)句，還是為實(shí)務(wù)的發(fā)展預(yù)留了一定的空間。

信訪制度多少又在事實(shí)上起到了一種“彌合”作用，但彌合的并非是信訪權(quán)在規(guī)范規(guī)定上的某種不足，而是彌合了司法權(quán)利救濟(jì)以及公民行使政治權(quán)利以監(jiān)督、制約政府權(quán)力在事實(shí)上的漏洞，誠(chéng)如筆者曾指出的那樣，“迄今為止，我國(guó)在實(shí)踐中保障公民行使監(jiān)督權(quán)的最具實(shí)效意義的具體制度，可推來(lái)信來(lái)訪制度(當(dāng)然，這不等于說(shuō)該制度真的那么有效，或不存在問(wèn)題……)”。

這種規(guī)范上的“斷裂”與事實(shí)上的“彌合”，昭示了信訪制度與所謂的信訪權(quán)的微妙狀態(tài)，它尚處于邁入法治國(guó)家的過(guò)渡階段，而并未真正完全演化成為法律層面的制度與權(quán)利，然而它在當(dāng)今中國(guó)的分量卻是沉重的，且隱含著某種悖論。訴訟類信訪是目前占據(jù)主導(dǎo)地位的信訪類型，大量申訴案件的內(nèi)容是針對(duì)終審生效的法院判決，甚至案件自訴至法院伊始，訴訟當(dāng)事人即上訪要求黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督法院作出公正的司法判決。本應(yīng)是一種柔性輔助制度的信訪，事實(shí)上卻成為“最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)”。“無(wú)訟”、“畏訟”的傳統(tǒng)觀念，司法無(wú)力的狀況，對(duì)行政權(quán)的倚重，都使得信訪被認(rèn)為是一種便宜的方法，既體現(xiàn)了人性化的面向，也暗含著人治的傳統(tǒng)思維和危險(xiǎn)傾向，侵蝕著司法裁判的既判力、司法的獨(dú)立性以及對(duì)法律的信仰。在這種意義上，信訪或許真的是“飲鴆止渴式的權(quán)利與制度安排，即屬于一種蘊(yùn)含著客觀上引導(dǎo)人們曲折地追求避開(kāi)正式的訴訟程序而實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的特殊權(quán)利與制度。但另一方面，誠(chéng)如日本憲法學(xué)者小林直樹(shù)所言，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在權(quán)利的司法救濟(jì)制度尚未完善，人民的參政權(quán)受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時(shí)代具有重要的意義。而且信訪所具備的”教化型調(diào)解。功能也可能被理解為契合了所謂“和諧社會(huì)”的目標(biāo)。

凡此種種，均是我國(guó)在走向法治國(guó)家的現(xiàn)階段所面臨的一種困境。近代立憲主義課題尚未完成，又需面對(duì)現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)，內(nèi)中的諸多糾葛與悖論愈發(fā)復(fù)雜，這在根植于本土政治文化與傳統(tǒng)的信訪制度上尤其得到充分展現(xiàn)。盡管那些由近代立憲主義已然走向現(xiàn)代憲法進(jìn)而邁入后現(xiàn)代的國(guó)家的歷史積淀和制度經(jīng)驗(yàn)已成為外向便捷的參照系和資源，但內(nèi)在尚存在諸多未盡的深層思考。有關(guān)信訪改革的理論爭(zhēng)鳴與實(shí)踐探索，諸如保證信訪機(jī)構(gòu)的專門性和相對(duì)獨(dú)立性，強(qiáng)化程序制約，加強(qiáng)人大的職能，有效保障知情權(quán)、言論自由等作為行使信訪權(quán)之前提條件的權(quán)利，分流不同類型的信訪，厘清信訪對(duì)諸多制度的依賴和銜接，制定規(guī)范信訪權(quán)的單行法律，乃至確立憲法審查制度等等不一而足，均昭示了這種困境中所暗含的各種契機(jī)。