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摘要：與公共財(cái)政和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的雙元財(cái)政是我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)模式，這一目標(biāo)模式對(duì)我國(guó)政府外債管理體制與管理模式構(gòu)建產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。政府外債管理體制不同于政府的外債管理體制。政府外債管理體制與管理模式的建立還要同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)有企業(yè)管理體制改革的要求相適應(yīng)。我國(guó)外債管理體制與管理模式應(yīng)是“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利明確”的管理體制與管理模式。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；政府外債；國(guó)有資本外債；政府外債管理體制

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政模式應(yīng)向公共財(cái)政模式轉(zhuǎn)化。財(cái)政模式轉(zhuǎn)換后，外債管理體制與管理模式該不該轉(zhuǎn)換及如何轉(zhuǎn)換？在公共財(cái)政條件下，政府外債該如何管理？對(duì)這些問(wèn)題的深入研究具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，而且目前較少有人對(duì)此進(jìn)行深入研究。本文擬對(duì)以上問(wèn)題及與之相關(guān)的一些其他問(wèn)題做一些粗淺的分析與研究，以期對(duì)政府外債管理工作提一些初步的看法。

一、財(cái)政模式與政府外債管理體制及管理模式的構(gòu)建

（一）政府外債

政府外債管理體制是一個(gè)容易讓人產(chǎn)生歧義的詞?！罢鈧芾眢w制”可能被理解為“政府”的“外債管理體制”，也有可能被理解為“政府外債”的“管理體制”。本文中的“政府外債管理體制及管理模式”是指后一含義。

為了能夠盡可能準(zhǔn)確闡述本人的觀點(diǎn)，本人對(duì)“政府外債”給以新的定義。我認(rèn)為，政府外債應(yīng)包含三層含義，即外債、政府的債務(wù)、政府的外債。政府外債應(yīng)當(dāng)是最終由政府對(duì)非本國(guó)居民承擔(dān)的已撥付但尚未清償?shù)钠跫s性負(fù)債的數(shù)量，這種負(fù)債或是須償還本息（不論是否支付利息），或是須支付利息（不論是否償還本金）。在這個(gè)定義中，包含如下的幾個(gè)方面的意思：

1．政府外債是最終由政府承擔(dān)的外債。政府外債既有政府借的外債，也包括政府擔(dān)保的外債。政府外債一般是指政府公共外債。國(guó)有企業(yè)外債不屬此范圍。國(guó)有企業(yè)外債是國(guó)有資本外債的組成部分。國(guó)有企業(yè)外債最終還是國(guó)家的負(fù)債，但是是國(guó)有資本的負(fù)債。

2．政府外債應(yīng)是一國(guó)政府對(duì)非居民承擔(dān)的債務(wù)。非居民是居住在本國(guó)以外的法人和自然人。

3．政府外債是指已經(jīng)撥付但償未償還的債務(wù)余額。對(duì)簽訂借款協(xié)議但尚未提款使用的金額和使用完畢已還本付息的金額不再算做外債的一部分。

4．政府外債必須是契約性的債務(wù)。直接投資以及間接投資不屬于外債范疇。

（二）財(cái)政模式同政府外債管理體制與管理模式

財(cái)政模式同政府外債管理體制與管理模式密切相關(guān)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治的工具，政府以政權(quán)組織的身份，同國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者的身份合二為一，從而政府不僅從宏觀上而且從微觀上干預(yù)經(jīng)濟(jì)，干預(yù)的最基本手段是計(jì)劃。國(guó)有企業(yè)是政府的附屬物，而不是真正的企業(yè)法人。基于這種雙重身份，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)的財(cái)政屬單元財(cái)政，“大鍋飯”財(cái)政，公共財(cái)政職能與國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政職能不分。

與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政是公共財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)品有個(gè)人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之分。個(gè)人產(chǎn)品（個(gè)人產(chǎn)品是只適用于個(gè)人消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)）可以通過(guò)市場(chǎng)有效率地滿(mǎn)足；而公共產(chǎn)品（公共產(chǎn)品是指具有聯(lián)合的、共同消費(fèi)性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)）則不能通過(guò)市場(chǎng)有效率地滿(mǎn)足。市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)有失靈之時(shí)，有失靈之地：公共產(chǎn)品的存在；外溢性；自然壟斷；風(fēng)險(xiǎn)和不確定性；社會(huì)分配不公；宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)等等，都可以使市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)的失效決定了政府必須干預(yù)市場(chǎng)。在市場(chǎng)失靈的地方，只有依靠政府的力量，只有政府才能有效地提供公共產(chǎn)品。正是因?yàn)榇嬖谥袌?chǎng)失效現(xiàn)象，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政才有了全新的內(nèi)涵：公共財(cái)政。

所謂公共財(cái)政，概括起來(lái)講，指的是僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國(guó)家財(cái)政的一種具體存在形態(tài)，即與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類(lèi)型。公共財(cái)政的分配主體是作為政權(quán)組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的政府。公共財(cái)政的分配目的是為了滿(mǎn)足公共需要，即是為了保證滿(mǎn)足各類(lèi)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以有效進(jìn)行資源配置的社會(huì)公共產(chǎn)品財(cái)力的需要。公共財(cái)政是憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)性的渠道進(jìn)行分配的，因而既具有強(qiáng)制性，又具有補(bǔ)償性。公共財(cái)政基本上是依靠稅收來(lái)取得其收入的，公債和規(guī)費(fèi)盡管也可以作為收入手段使用，但是只能是臨時(shí)性的和補(bǔ)充性的。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)的目標(biāo)經(jīng)濟(jì)體制模式。就我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的經(jīng)濟(jì)職能產(chǎn)生于兩方面的要求：一是政府作為社會(huì)公共權(quán)力的代表所具有的經(jīng)濟(jì)職能；二是政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表所具有的經(jīng)濟(jì)職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，必須將政府的兩種職能分離開(kāi)來(lái)，將真正的公共職能歸于政府，將國(guó)有資產(chǎn)管理的職能及國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政歸于相對(duì)獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)總代表。相應(yīng)地，我國(guó)的財(cái)政模式也必須進(jìn)行根本的變革。由于我國(guó)國(guó)情的特殊性，我國(guó)的財(cái)政模式也不能是純粹西方的公共財(cái)政模式，但有一點(diǎn)可以肯定，我國(guó)的財(cái)政模式還是以公共財(cái)政為基本目標(biāo)的。雙元財(cái)政模式即由公共財(cái)政與國(guó)有資本財(cái)政構(gòu)成的新模式應(yīng)是我國(guó)財(cái)政的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式愈益清晰。只有這樣，才能使我國(guó)的公共財(cái)政只承擔(dān)彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的任務(wù)，而發(fā)展壯大贏利性國(guó)有經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，則留給國(guó)有資本財(cái)政去解決。

單元財(cái)政模式必然導(dǎo)致政府外債管理體制上的混亂及管理模式的不科學(xué)，而雙元財(cái)政模式的建立又對(duì)政府外債管理體制及管理模式的建立產(chǎn)生重要的影響：

1．政府外債應(yīng)屬公共財(cái)政的范疇。政府外債作為財(cái)政收入的一部分，是政府財(cái)政入不敷出的結(jié)果。以外債形式獲得的收入在支出上卻執(zhí)行的是公共財(cái)政的職能。外債償還的真正基礎(chǔ)仍是政府稅收的增加。職能的統(tǒng)一使政府外債統(tǒng)一管理成為必然。因此，公共財(cái)政是政府外債管理體制及管理模式的理論依據(jù)之一。公共財(cái)政為外債借、用、還的統(tǒng)一找到了理論依據(jù)之一。

2．雙元財(cái)政模式的建立將國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政分立管理，最終將使政府外債統(tǒng)一管理奠定財(cái)物基礎(chǔ)。公共財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立大大方便了外債的統(tǒng)一管理。

3．由于政府提供的公共產(chǎn)品的外溢狀況大小不同，導(dǎo)致財(cái)政收入的來(lái)源與支出的范圍不同，因此政府外債又是可以分級(jí)別的，可以實(shí)現(xiàn)外債的分級(jí)管理。國(guó)家和社會(huì)受益的項(xiàng)目由中央政府負(fù)責(zé)外債借用還的安排，地方受益的項(xiàng)目由地方負(fù)責(zé)外債的借用還。

4．政府外債資金只能用于提供公共產(chǎn)品的項(xiàng)目。外債資金應(yīng)用在科教、衛(wèi)生、市政、交通、通信、農(nóng)田水利、環(huán)保、江河治理等項(xiàng)目上。

二、國(guó)有企業(yè)管理體制改革與政府外債管理模式

（一）政府外債管理科學(xué)化的國(guó)有企業(yè)管理體制基礎(chǔ)

沒(méi)有科學(xué)的國(guó)有企業(yè)管理體制基礎(chǔ)，就不會(huì)有科學(xué)的政府外債管理體制與管理模式。

我們已經(jīng)知道，政府外債是政府作為償債主體的債務(wù)。如果政府除了行使政權(quán)的職能外還主要提供公共產(chǎn)品，那么政府只能以其財(cái)政收入的一部分作為其借債和償債的基礎(chǔ)。如果政府除了行使政權(quán)的職能和主要提供公共產(chǎn)品外，政府還擁有、管理、運(yùn)營(yíng)大量的國(guó)有資產(chǎn)，那么，政府外債就是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，既有作為提供公共產(chǎn)品的政府的負(fù)債，又有作為國(guó)有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)性或資本性負(fù)債。

作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債同作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)單位（或生產(chǎn)單位）的外債是完全不同的。作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債主要是以政府的稅收收入作為償債的資金來(lái)源的，盡管外債的償付主要依靠出口的增長(zhǎng)帶來(lái)的外匯增加，但由于外債主要是彌補(bǔ)財(cái)政收入的赤字，因此外債的負(fù)擔(dān)最終還是本國(guó)的公民。而對(duì)于一個(gè)經(jīng)營(yíng)單位（或生產(chǎn)單位）來(lái)講，外債轉(zhuǎn)化為投資投入到生產(chǎn)過(guò)程，在生產(chǎn)過(guò)程中收回的投資及盈利以及企業(yè)的資本金是企業(yè)還債的物質(zhì)基礎(chǔ)，外債的負(fù)擔(dān)是企業(yè)。另外，作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債的償還是有彈性的，因?yàn)樵诙唐谥姓梢酝ㄟ^(guò)增加稅收或行政性收費(fèi)來(lái)增加外債的償還力度，而對(duì)企業(yè)來(lái)講，外債的償還就缺乏彈性，必須通過(guò)增加出口創(chuàng)匯才能解決。因此，同一債務(wù)人很難同時(shí)管理好兩種性質(zhì)完全不同的外債。

國(guó)有企業(yè)管理體制同政府外債管理模式關(guān)系密切，只有科學(xué)的國(guó)有企業(yè)管理體制，才能更好地管理好政府外債。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企不分，利稅不分，國(guó)有企業(yè)的外債就是國(guó)家的公共外債，國(guó)家的外債就是企業(yè)的外債。象這樣把兩種不同性質(zhì)的外債混合在一起是極不科學(xué)的，也不利于國(guó)家管理外債。因此必須要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是進(jìn)行國(guó)有企業(yè)管理體制改革，真正在國(guó)有企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，徹底實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，才能真正實(shí)現(xiàn)政府外債的科學(xué)管理。

（二）國(guó)有資本外債同政府公共外債是完全不同的

盡管?chē)?guó)有企業(yè)的出資者是國(guó)家，國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)的國(guó)有股的出資者是國(guó)家，但國(guó)有企業(yè)的負(fù)債并不等于國(guó)家公共財(cái)政負(fù)債，而是國(guó)有資產(chǎn)的負(fù)債，是國(guó)有企業(yè)法人的負(fù)債，是國(guó)有股份的負(fù)債。每個(gè)國(guó)有企業(yè)用他相對(duì)獨(dú)立的一定的國(guó)有資產(chǎn)去承擔(dān)債務(wù)，國(guó)家用國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)去承擔(dān)全部國(guó)有企業(yè)的總負(fù)債。國(guó)有企業(yè)用其獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)做為償債的保證。

當(dāng)然，對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)講，還通過(guò)稅收成為國(guó)家外債的負(fù)擔(dān)者之一。（某一）國(guó)有企業(yè)的債務(wù)只能由（這一）國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)凈額去償還及國(guó)有資本財(cái)政輔助償還。

政府外債是以政府的信用或國(guó)家主權(quán)擔(dān)保的外債，稅收（遠(yuǎn)期的或未來(lái)的財(cái)政收入）是外債的償債基礎(chǔ)；國(guó)有企業(yè)的外債可以是以國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)作擔(dān)保的外債，也可以是以國(guó)有資本財(cái)政作擔(dān)保的外債，利潤(rùn)是國(guó)有資本財(cái)政的收入來(lái)源，外債的未來(lái)投資收益是償債的主要基礎(chǔ)。但是，如果兩種外債混淆，政府公共外債由國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)，或國(guó)有企業(yè)外債由公眾承擔(dān)，那么不僅在管理上造成混亂，而且形成外債的借、用、還、責(zé)、權(quán)、利的不統(tǒng)一，最終達(dá)不到外債的借用目的，影響外債的使用效益，影響到外債的償還。

政府的財(cái)政可以分為公共財(cái)政與國(guó)有資本財(cái)政，因此，政府的債務(wù)也應(yīng)相應(yīng)地分為公共債務(wù)與國(guó)有資本債務(wù)。不應(yīng)把公共負(fù)債與國(guó)有資本負(fù)債統(tǒng)一稱(chēng)為政府外債，而只有公共債務(wù)才是真正的政府債務(wù)，只有公共外債才是政府外債。

三、我國(guó)政府外債管理體制現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及其原因

我國(guó)在對(duì)外開(kāi)放的過(guò)程中，始終十分注意外債的管理。我國(guó)對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用中長(zhǎng)期國(guó)外貸款實(shí)行全口徑計(jì)劃管理，其貸款規(guī)模納入國(guó)家中長(zhǎng)期借用國(guó)外貸款計(jì)劃。在國(guó)家利用外資計(jì)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，根據(jù)不同的借用方式和償還責(zé)任，分別進(jìn)行指令性計(jì)劃管理和指導(dǎo)性計(jì)劃管理。

改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)間接引進(jìn)外資工作的逐步開(kāi)展，為進(jìn)一步規(guī)范管理，1986年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于利用國(guó)外貸款工作分工意見(jiàn)的通知》，對(duì)外債實(shí)行分工負(fù)責(zé)、歸口管理的體制。在國(guó)家計(jì)委確定借款規(guī)模和借款項(xiàng)目后，各借款窗口分別負(fù)責(zé)對(duì)外借款，其中外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)除日本能源貸款以外的日本政府貸款和其他各國(guó)政府雙邊貸款，中國(guó)銀行負(fù)責(zé)由日本政府提供、并由日本輸出入銀行具體管理的日本能源貸款，財(cái)政部負(fù)責(zé)世界銀行貸款及在國(guó)際金融市場(chǎng)上發(fā)行政府債券，人民銀行負(fù)責(zé)亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際貨幣基金組織貸款，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金組織貸款。然而，由于再轉(zhuǎn)貸遵循的是條條原則，并未明確地方財(cái)政部門(mén)作為世行貸款的債權(quán)債務(wù)代表人，擁有集借、用、還為一體的管理權(quán)能，導(dǎo)致國(guó)外貸款及外債管理工作責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，使貸款資金難以最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的效益。為此，1988年9月，財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于地方財(cái)政部門(mén)做好世界銀行貸款工作幾點(diǎn)意見(jiàn)的函》，明確提出地方財(cái)政部門(mén)在世界銀行貸款管理工作方面應(yīng)擁有統(tǒng)一權(quán)能。

1998年9月針對(duì)亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)和對(duì)人民幣穩(wěn)定所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步發(fā)出通知要求加強(qiáng)外匯外債管理，從嚴(yán)控制外債規(guī)模，加強(qiáng)資本項(xiàng)目外匯管理。國(guó)家對(duì)全國(guó)外債總量和結(jié)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，保持外債的合理結(jié)構(gòu)和規(guī)模。國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和國(guó)際收支狀況，按照外債借、用、還和責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，合理確定借用國(guó)外貸款的規(guī)模，并將主要外債指標(biāo)控制在安全線(xiàn)以?xún)?nèi)。中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局嚴(yán)格控制短期外債的規(guī)模，使短期外債在外債總量中保持合理比重，提高外債使用效益，改善商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。外匯管理局要加強(qiáng)和完善外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，提供及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的外債信息。通知要求強(qiáng)化對(duì)外借款的管理，嚴(yán)禁非法對(duì)外融資。國(guó)家對(duì)種種形式的對(duì)外借款實(shí)行全口徑管理，除國(guó)務(wù)院授權(quán)的政府部門(mén)有權(quán)籌集國(guó)際金融組織和外國(guó)政府優(yōu)惠貸款外，其他政府部門(mén)對(duì)外借款必須經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)；國(guó)內(nèi)中資金融機(jī)構(gòu)對(duì)外借款，必須有中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)的對(duì)外借款許可。以上單位對(duì)外借款，必須納入國(guó)家借用國(guó)外貸款規(guī)模，其中短期外債必須嚴(yán)格按照外匯管理局核定的余額對(duì)外籌措。

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，政府外債統(tǒng)一歸口財(cái)政部管理，實(shí)現(xiàn)了政府外債借、用、還的統(tǒng)一管理。政府外債按償還方式分為統(tǒng)借統(tǒng)還外債和統(tǒng)借自還外債，前者在由國(guó)家各借款窗口借入后，由中央財(cái)政承擔(dān)債務(wù)的還本付息；后者由各借款單位借入，轉(zhuǎn)貸給用款單位，由用款單位承擔(dān)債務(wù)的還本付息。

1998年以前沒(méi)有統(tǒng)一的政府外債管理機(jī)構(gòu)，政府外債實(shí)行分口管理，因而在上項(xiàng)目、辦擔(dān)保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個(gè)能夠較好地掌握全部外債總數(shù)及分年度還款額負(fù)擔(dān)的部門(mén)，對(duì)外債來(lái)源結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證和統(tǒng)一管理。多口管理極易在管理上“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”，管理職權(quán)分散，難以對(duì)政府外債有一個(gè)綜合的、總量的、有效的和統(tǒng)一的管理。盡管大家都明白也都同意“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則，但對(duì)“誰(shuí)”的理解卻不盡一致，從而在貸款償還上出現(xiàn)推諉、扯皮，甚至失去信譽(yù)。在地方也是如此。1998年以后，隨著中央政府外債管理機(jī)構(gòu)的逐步統(tǒng)一，政府外債管理逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但由于體制改革時(shí)間比較短，外債管理還沒(méi)有真正建立起一套統(tǒng)一監(jiān)管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

由于政府外債管理體制中存在的固有的矛盾，致使政府外債管理中存在“急”、“浮”、“亂”、“僥”問(wèn)題。“急”：急于上項(xiàng)目、急于借外債。由于各省利用外資缺乏統(tǒng)一的項(xiàng)目規(guī)劃、構(gòu)思和設(shè)計(jì)，致使項(xiàng)目的分布和構(gòu)成帶有很大的盲目性，都急于上項(xiàng)目，誰(shuí)爭(zhēng)誰(shuí)上，爭(zhēng)到什么上什么。對(duì)于借款上項(xiàng)目，前期準(zhǔn)備不足，論證不夠，留下隱患。二是急于承諾。盡管作為政府外債是以政府財(cái)力為根據(jù)和保證的，但往往到了擔(dān)保、配套或還款時(shí)才找財(cái)政，前期溝通不夠，如一些教育、衛(wèi)生等社會(huì)效益項(xiàng)目，本應(yīng)在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)就有財(cái)政參與論證評(píng)價(jià)，明確配套資金及還款資金來(lái)源，而很多項(xiàng)目并沒(méi)有這樣做，沒(méi)有與政府的承受能力、政府的財(cái)政預(yù)算合理銜接?！案　保涸诳尚行匝芯糠矫娌患?xì)致，不深入，不扎實(shí)，分析的因素少，預(yù)測(cè)的時(shí)間短?？尚行匝芯苛饔谛问?。對(duì)貸款項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、組織管理、社會(huì)及環(huán)境等方面的論證力度不夠；對(duì)不利因素、存在問(wèn)題和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)分析不透。責(zé)任心不強(qiáng)，重上輕管。各窗口部門(mén)和企業(yè)主管部門(mén)一旦將貸款弄到手和轉(zhuǎn)貸下去后，就又去忙上新項(xiàng)目?！皝y”：政府外債管理中存在“二亂”：一“亂”是亂擔(dān)保。政府對(duì)外擔(dān)保混亂，缺乏明確、規(guī)范的擔(dān)保制度和有效的論證、監(jiān)控、約束機(jī)制，管理較為混亂，形成大量隱性和顯性債務(wù)。對(duì)于統(tǒng)借自還的各種外債，國(guó)家窗口部門(mén)在轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目單位時(shí)往往要求國(guó)內(nèi)企業(yè)或政府部門(mén)提供擔(dān)保，這對(duì)轉(zhuǎn)貸部門(mén)不僅有益且有一定道理。但由于政府沒(méi)有明確哪個(gè)部門(mén)有資格進(jìn)行擔(dān)保及按照什么程序進(jìn)行擔(dān)保，致使一些本不具備擔(dān)保資格的部門(mén)也代表政府對(duì)外出具承諾或擔(dān)保。再加上擔(dān)保單位往往法律意識(shí)差，責(zé)任意識(shí)淡薄，很少考慮擔(dān)保后所承擔(dān)的責(zé)任，所以一旦企業(yè)無(wú)力還貸，上級(jí)部門(mén)方知原來(lái)的擔(dān)保乃一紙空文，最終的債務(wù)包袱只能甩給政府，從而大大加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。二“亂”是亂借。未能在科學(xué)地測(cè)算和確定資金缺口結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上確定外債的合理規(guī)模及結(jié)構(gòu)，借無(wú)章法，爭(zhēng)到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。對(duì)借款主體的資格審查不科學(xué)和不嚴(yán)格，對(duì)誰(shuí)來(lái)借，誰(shuí)有資格借等沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定?！皟e”。對(duì)借債的責(zé)權(quán)利確定不嚴(yán)格，執(zhí)行不徹底。對(duì)借款單位不還、還不起和不能及時(shí)還款的行為約束較軟，使借款單位產(chǎn)生拖而不還，不還有擔(dān)保單位扛著的僥幸心理。

造成上述問(wèn)題的原因是多方面的，就外債及政府公共外債管理體制方面的原因來(lái)看，主要有如下幾個(gè)方面：

1．沒(méi)有統(tǒng)一的外債管理組織。各級(jí)政府沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的外債管理機(jī)構(gòu)以便對(duì)外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、借用還的外債全過(guò)程監(jiān)督。多口管理極易造成無(wú)口管理和管理失控。

2．財(cái)政模式尚未實(shí)現(xiàn)由單元財(cái)政向公共財(cái)政模式的轉(zhuǎn)化。建立公共財(cái)政與國(guó)有資本財(cái)政分立管理的雙元財(cái)政模式是我國(guó)財(cái)政體制改革的方向。公共財(cái)政同國(guó)有資本財(cái)政的混同管理極易使經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的還債風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到政府身上。

3．管理職能錯(cuò)位。十幾年來(lái)的“分口管理”在管理上多有管理錯(cuò)位現(xiàn)象。項(xiàng)目前期的關(guān)鍵是計(jì)劃部門(mén)和窗口部門(mén)，立項(xiàng)爭(zhēng)取工作主要由行業(yè)主管部門(mén)和計(jì)劃部門(mén)來(lái)做，而作為政府債務(wù)代表人的財(cái)政部門(mén)則參與較少；項(xiàng)目生效后，其執(zhí)行工作則主要在窗口部門(mén)和行業(yè)部門(mén)的協(xié)助、指導(dǎo)下由項(xiàng)目執(zhí)行單位完成，計(jì)劃部門(mén)無(wú)暇參與，財(cái)政部門(mén)參與也很少（世界銀行貸款項(xiàng)目除外）；項(xiàng)目竣工進(jìn)入貸款的償還階段后，計(jì)劃部門(mén)、窗口部門(mén)（世界銀行貸款項(xiàng)目除外）不僅無(wú)制約手段，且因職責(zé)分工的關(guān)系，往往缺乏督促項(xiàng)目單位還款的動(dòng)力和積極性，實(shí)際上成了財(cái)政部門(mén)的事。這樣的管理體制和分階段運(yùn)作的管理模式，雖然從政府的角度看似乎均在政府內(nèi)部，屬于內(nèi)部分工、協(xié)作，但由于部門(mén)職責(zé)、利益格局的局限性，實(shí)質(zhì)上必然影響政府外債的有效管理及良性發(fā)展。

四、公共財(cái)政條件下政府外債管理體制與管理模式探討

政府外債管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。從根本上講，其管理的有效性是建立在體制的科學(xué)性基礎(chǔ)之上的，沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的體制和有效的機(jī)制做保證，要真正做好這項(xiàng)工作是不可能的。當(dāng)然，受中國(guó)國(guó)情的影響，我國(guó)的政府外債還應(yīng)建立一個(gè)政府外債管理領(lǐng)導(dǎo)綜合體系，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體系應(yīng)由主管財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)及計(jì)劃、外資外貿(mào)、審計(jì)等部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成。實(shí)踐證明，在我國(guó)凡是領(lǐng)導(dǎo)重視的事務(wù)，管理的效果就要好些。

根據(jù)政府債務(wù)的特點(diǎn)，中央把政府外債逐步向財(cái)政集中已向我們明示了政府外債管理體制改革的方向。當(dāng)然，國(guó)家對(duì)政府外債管理體制尚處于探索之中，無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。根據(jù)我們對(duì)這一問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)研究，我們認(rèn)為，政府外債管理體制與管理模式應(yīng)是：“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利明確”的體制及模式。具體來(lái)講：

1．統(tǒng)一監(jiān)管。

國(guó)家應(yīng)成立國(guó)家外債監(jiān)管中心，統(tǒng)一監(jiān)管外債（包括政府外債與非政府外債），這個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部比較理想，這一方面是因?yàn)?998年的中央機(jī)構(gòu)改革，已將世界銀行、亞行、日本輸銀及外國(guó)政府貸款的對(duì)外磋商職能統(tǒng)一納入財(cái)政部管理，另一方面還因?yàn)槲覈?guó)的外債中屬政府直接外債與政府擔(dān)保的外債占相當(dāng)大的比例。對(duì)于政府外債來(lái)講，應(yīng)由財(cái)政部成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管?chē)?guó)家政府外債及省級(jí)政府外債，這個(gè)機(jī)構(gòu)又受?chē)?guó)家外債監(jiān)管中心的統(tǒng)一管理。各省也應(yīng)成立統(tǒng)一的外債監(jiān)管中心，省政府外債、省級(jí)以下政府外債由這個(gè)中心統(tǒng)一管理，同時(shí)協(xié)助管理省里由財(cái)政部統(tǒng)借統(tǒng)還的外債項(xiàng)目。省級(jí)以下政府也應(yīng)成立外債監(jiān)管中心，這個(gè)中心以?huà)炜吭谪?cái)政部門(mén)為宜。這一個(gè)外債監(jiān)管中心負(fù)債外債的具體管理工作。政府外債管理中重大問(wèn)題協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。

2．分工合作。

統(tǒng)一監(jiān)管同分工合作并不矛盾。盡管政府外債都要依賴(lài)財(cái)政收入償還，但是政府的公共服務(wù)職能涉及到不同的政府職能部門(mén)，因此政府外債管理又涉及到許多政府部門(mén)，如財(cái)政、計(jì)劃、外匯、銀行等，這些部門(mén)應(yīng)在政府外債管理上分工合作，而且是在外債管理中心統(tǒng)一監(jiān)管下的分工合作。外債監(jiān)管中心統(tǒng)一監(jiān)管不等于這個(gè)中心包攬一切。隨著政府管理經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，各政府部門(mén)均應(yīng)向宏觀管理轉(zhuǎn)變。今后要在規(guī)范的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府之間、政府各部門(mén)之間、政府與企業(yè)之間在外債借、用、還全過(guò)程管理中責(zé)、權(quán)、利的劃分，而且這一劃分應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度化。

應(yīng)對(duì)外債的全過(guò)程管理進(jìn)行科學(xué)分工。各級(jí)外債監(jiān)管中心對(duì)各級(jí)政府外債負(fù)責(zé)監(jiān)管；下一級(jí)外債監(jiān)管中心對(duì)上一級(jí)外債監(jiān)管中心負(fù)責(zé)。省、市、縣政府外債管理部門(mén)負(fù)責(zé)根據(jù)本省、本市、本縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，利用外資計(jì)劃及當(dāng)?shù)氐某惺苣芰Γ约八享?xiàng)目的公共受益范圍和受益程度，積極篩選、準(zhǔn)備、上報(bào)項(xiàng)目；就省級(jí)外債管理部門(mén)來(lái)講，則負(fù)責(zé)本級(jí)及本級(jí)以下級(jí)政府外債的債級(jí)審定、綜合平衡、匯總審核上報(bào)、爭(zhēng)取最高級(jí)別外債的項(xiàng)目，合理安排本級(jí)政府外債項(xiàng)目，嚴(yán)格審核本級(jí)以下債級(jí)項(xiàng)目。在部門(mén)之間，計(jì)劃部門(mén)負(fù)責(zé)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長(zhǎng)率、國(guó)民收入水平及預(yù)期增長(zhǎng)率、國(guó)民生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長(zhǎng)率、利用外資計(jì)劃等，確定本級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)域能夠承擔(dān)的外債總規(guī)模、結(jié)構(gòu)等，篩選出合適項(xiàng)目并進(jìn)行論證；財(cái)政部門(mén)的外債監(jiān)管中心主要從項(xiàng)目的資金配套能力、財(cái)政收入狀況及預(yù)期增長(zhǎng)率水平、償還能力、財(cái)務(wù)管理能力等方面論證，對(duì)政府能夠承擔(dān)的政府外債規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行研究，并對(duì)政府外債的資金運(yùn)行進(jìn)行全過(guò)程管理；項(xiàng)目的行業(yè)主管部門(mén)則要注重于基礎(chǔ)配套設(shè)施、發(fā)展前景、運(yùn)營(yíng)管理等方面的論證及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等方面的管理。這種職能分工要做到權(quán)、責(zé)、利明確，相互配套，且貫穿外債項(xiàng)目管理的全過(guò)程。

3．三債分立。

將外債分為政府公共外債、國(guó)有資本外債、其他外債三大類(lèi)，分類(lèi)統(tǒng)一管理，分類(lèi)設(shè)償債風(fēng)險(xiǎn)基金。鑒于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不同特征，政府公共外債、國(guó)有資本外債可以歸財(cái)政部門(mén)分類(lèi)統(tǒng)一管理，分類(lèi)設(shè)償債風(fēng)險(xiǎn)基金。公共外債是最終通過(guò)公眾負(fù)擔(dān)的外債，是通過(guò)財(cái)政收入償還的外債，故政府公共外債的借用還應(yīng)納入公共財(cái)政預(yù)算管理，政府外債的借款規(guī)模與結(jié)構(gòu)、借款使用投向等的確定，借款的資金配套、借款的本息償還、借款的日常財(cái)務(wù)管理等，應(yīng)自始至終納入政府的預(yù)算管理。國(guó)有資本外債是國(guó)有資本承擔(dān)償還責(zé)任的外債，國(guó)有資本是經(jīng)營(yíng)性資本，對(duì)于市場(chǎng)性、經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資本承擔(dān)的外債，應(yīng)由國(guó)有資本承擔(dān)還本付息責(zé)任。國(guó)有企業(yè)法人以其國(guó)有資本承擔(dān)外債的還本付息任務(wù)。對(duì)于在外債償還過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)在國(guó)有資本財(cái)政中設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)基金協(xié)調(diào)解決。為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)危機(jī)和加強(qiáng)外債的管理，對(duì)于其他外債也應(yīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

4．借、用、還統(tǒng)一，權(quán)、責(zé)、利明確。

外債是一種債權(quán)人、債務(wù)人權(quán)利與義務(wù)非常明確的一種契約性的債務(wù)，既然如此，只有實(shí)現(xiàn)借、用、還統(tǒng)一，權(quán)、責(zé)、利明確，才能真正保證外債資金的科學(xué)和健康運(yùn)營(yíng)。這個(gè)原則既是政府外債又是非政府外債管理體制的內(nèi)核。

“借”包括以下問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)借，借什么，借多少，如何借，向誰(shuí)借，用啥借（用什么擔(dān)保）等問(wèn)題。政府外債最終要用到政府承擔(dān)職能的地方。政府外債應(yīng)由政府統(tǒng)一借，對(duì)于借款的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，應(yīng)由外債監(jiān)管中心組織各方力量充分論證?！坝谩卑ㄒ韵聠?wèn)題：誰(shuí)來(lái)用，用什么，用多少，如何用，用在哪兒等問(wèn)題。政府外債的管理中，借是最重要的一關(guān)，而借多少的問(wèn)題是最重要的問(wèn)題。此為問(wèn)題之源。如果借款的規(guī)模把握不當(dāng)，再好的外債管理體制與管理政策也枉然。借多少的問(wèn)題看似一個(gè)借債的“量”的問(wèn)題，而實(shí)際上在這個(gè)“量”的問(wèn)題之后確定“量”的過(guò)程就涉及到大量的管理體制與管理模式的問(wèn)題，如誰(shuí)來(lái)確定量，如何保證量的準(zhǔn)確，量的分解等等問(wèn)題。

要按照雙元財(cái)政的要求，合理確定和把握貸款的投向，即借用政府外債應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)、城建、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。

要嚴(yán)把用款關(guān)。各級(jí)政府外債監(jiān)管部門(mén)要以資金、財(cái)務(wù)、債務(wù)為主線(xiàn)開(kāi)展各項(xiàng)工作。在貸款資金上要負(fù)責(zé)貸款轉(zhuǎn)貸、提款、專(zhuān)用賬戶(hù)或貸款專(zhuān)戶(hù)的管理，在配套資金上要負(fù)責(zé)落實(shí)、安排和撥付的管理，在貸款償還時(shí)，負(fù)責(zé)管理貸款回收資金、財(cái)政還貸準(zhǔn)備金和監(jiān)控項(xiàng)目單位的還貸資金。

“還”包括以下問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)還，還什么，還多少，如何還，用什么還等問(wèn)題。根據(jù)借用還統(tǒng)一的管理機(jī)制要求，還款應(yīng)由財(cái)政統(tǒng)一償還。要逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

在還款問(wèn)題上應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化還款約束。在貸款償還階段，政府外債監(jiān)管中心應(yīng)協(xié)助項(xiàng)目單位全力抓好項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，提供有關(guān)信息和政策指導(dǎo)。及時(shí)了解掌握債務(wù)人經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況，從辦法和協(xié)議等措施上予以約束和規(guī)范。要實(shí)行對(duì)項(xiàng)目單位重大事項(xiàng)如對(duì)外投資、合資、兼并、破產(chǎn)、利潤(rùn)分配和領(lǐng)導(dǎo)人變更等的報(bào)告制度，使之處于債權(quán)人和擔(dān)保人的管理監(jiān)控之下，以避免逃債現(xiàn)象的發(fā)生。

要制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，專(zhuān)項(xiàng)用于貸款的償還。各級(jí)政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。

權(quán)、責(zé)、利明確后，重點(diǎn)就在于使其制度化，在于執(zhí)行上，而執(zhí)行的好壞關(guān)鍵在于外債管理制度的建設(shè)、執(zhí)行及良好的運(yùn)行機(jī)制。沒(méi)有好的管理制度與制約機(jī)制，再好的管理體制與管理模式都是紙上談兵。

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本文關(guān)鍵詞：公共財(cái)政政府外債管理體制管理模式