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三、國債融資與稅賦環(huán)境及財(cái)政政策取向的研究

（一）我國宏觀稅負(fù)水平與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實(shí)證分析

增強(qiáng)財(cái)政份額離不開稅收政策。稅收作為政府財(cái)政收入的四大（稅賦融資、收入融資、債務(wù)融資和基金融資）主要來源之一，在任何國家的政府收入中都占據(jù)著重要的地位。稅收與經(jīng)濟(jì)增長之間存在著一定的函數(shù)關(guān)系?；鳌ゑR斯頓（1983）系統(tǒng)地對(duì)21個(gè)國家的宏觀稅賦與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，得出以下結(jié)論：低稅國家的人均GDP增長率為7.3％，高于高稅國家1.6％的水平；低稅國家公共消費(fèi)和私人消費(fèi)的增幅大于高稅國家；低稅國家的投資增長率為8.9％，而同期高稅國家的投資增長率僅為6.8％；另外，低稅國家在出口增長率、社會(huì)就業(yè)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率方面也均大于高稅國家。減稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用是明顯的。低稅政策帶來資本等生產(chǎn)要素的收益率大幅度提高，刺激投資與消費(fèi)，從而增加了產(chǎn)出。另一方面，低稅可以促進(jìn)資源從低效領(lǐng)域向高效領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，提高了資源配置效率。80年代，降稅成為稅制改革的核心。1981～1989年間美國個(gè)人所得稅從50％下降到28％，公司所得稅從46％下降到34％。一些發(fā)展中國家如泰國、南韓等也紛紛推出減稅方案，刺激經(jīng)濟(jì)增長。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長之路就是一條減稅讓利之路。稅負(fù)的減低對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的作用是不可否認(rèn)的。進(jìn)入90年代后，我國的稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長之間到底是一種什么樣的關(guān)系呢？國內(nèi)學(xué)者研究認(rèn)為，1981～1993年間中國稅負(fù)總水平與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)的是一種非常微弱的負(fù)相關(guān)關(guān)系。我們以1985～1997年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)（利用SAS的EXPAND功能把年度數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為月度數(shù)據(jù)后再分析），對(duì)GDP增長率與宏觀稅負(fù)水平之間的關(guān)系進(jìn)行了回歸和相關(guān)性分析，基本上也得出了相同的結(jié)論（相關(guān)系數(shù)：－0.174）。但考慮到1985～1993年間政府推出了利改稅和工商稅制改革等力度較大的措施，可能對(duì)分析結(jié)果造成一定影響。因此，我們以1994年為分水嶺，分別對(duì)1985～1993年的數(shù)據(jù)和1994～1997年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了劃時(shí)段分析。發(fā)現(xiàn)1986～1993年間GDP增長率與宏觀稅負(fù)之間的相關(guān)度明顯得到提升（相關(guān)系數(shù)：－0.540）。說明這一時(shí)期，減稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度是較大的。1994～1997年，GDP增長率與宏觀稅負(fù)之間的影響力明顯減弱（相關(guān)系數(shù)為：0.109）。也正是這一時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)增長方式開始由消費(fèi)主導(dǎo)型向投資主導(dǎo)型轉(zhuǎn)換，改革力度增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長幅度趨緩。稅負(fù)水平與GDP增長率之間的負(fù)影響力下降也是符合現(xiàn)實(shí)的。

（二）宏觀稅負(fù)環(huán)境與實(shí)際水平的實(shí)證分析

鑒于我國稅收占GDP比重偏低，現(xiàn)實(shí)降稅空間不大。從1994年以后我國宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長間的這種不顯著弱負(fù)相關(guān)性的增強(qiáng)來看是否意味著，可以在不影響經(jīng)濟(jì)增長的情況下，實(shí)行增稅方案呢？很顯然，增稅有利于增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但這又與刺激內(nèi)需的政策相左。增稅將減少民間部門支配資源的比重，制約其投資積極性。這是政府不愿看到的結(jié)局。在解決這個(gè)問題前，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)我國目前的真實(shí)稅負(fù)環(huán)境進(jìn)行實(shí)證剖析。

1985～1996年間，我國稅收收入占GDP的比重最高為22.8％，低于同期發(fā)展中國家25％的水平，也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家28％～50％的水平。從1985年到1996年我國稅收占GDP的比重以年平均5.06％的速度下降。因此，從狹義稅負(fù)的角度來看，我國的宏觀稅負(fù)是很輕的。但與此同時(shí)，費(fèi)收入占GDP的比重卻增長了25.75倍（表2）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年我國各級(jí)政府收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)6000多項(xiàng)，各類收費(fèi)總額近4200億元，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的45％。而美國（1975），韓國（1995）和日本（1999）非稅收入所占比重分別僅為6.7％、5.7％、5％?？梢姼鞣N非稅收入嚴(yán)重?cái)D占了稅收，侵蝕了稅基。在一些地方費(fèi)的增長規(guī)模和速度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過稅收的增長規(guī)模和速度，據(jù)初步估計(jì)，包含預(yù)算內(nèi)外收入和制度收入的廣義宏觀稅負(fù)從1992年的25.01％上升到1996年的30.15％，已經(jīng)大大超過適合經(jīng)濟(jì)增長的合理稅負(fù)（18.49％）水平。由此可見，費(fèi)的負(fù)擔(dān)相對(duì)于稅的負(fù)擔(dān)，顯得十分沉重。這種稅收收入的“缺位”和非稅收收入的“越位”現(xiàn)象影響了國家財(cái)政收入的增長，也減少了居民、企業(yè)部門的可支配收入額?，F(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)存在著明顯的缺陷在一定程度上影響了財(cái)政“兩個(gè)比重”的提高。以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制降低了稅收收入對(duì)GDP的彈性（小于1）：“兩稅”負(fù)擔(dān)率在不同所有制企業(yè)中存在著分布不均的現(xiàn)象。1994～1996年國企、集體、股份制企業(yè)和涉外企業(yè)分別為8.47％、4.4％、3.59％和4.51％。稅收負(fù)擔(dān)地區(qū)分布失衡，1993～1996年西部7省區(qū)和東北地區(qū)的平均稅負(fù)水平與東部4省，東南部3省相比，平均高出近2個(gè)百分點(diǎn)。稅收結(jié)構(gòu)以工商企業(yè)稅為主體稅，個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅份額極低。近年來企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的份額基本保持不變，而居民份額卻不斷上升，個(gè)人所得稅流失卻高達(dá)50％。這勢必造成企業(yè)稅負(fù)加重，利潤減少，抑制投資。這種不合理的稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約了稅收總量的提高。此外，1994年實(shí)行新稅制以來，稅收增長率一直高于GDP增長率，近年的通貨緊縮加大了宏觀稅負(fù)上升的速度，無形中減少了企業(yè)的利潤。

（三）政府融資方式的選擇和效應(yīng)分析

在企業(yè)稅賦較重的情況下，利用大幅增稅提高財(cái)政收入的余地很小。目前增加財(cái)政收入的可行途徑之一就是費(fèi)改稅和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。但實(shí)行費(fèi)改稅必須在決策成本和效率成本綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上才能實(shí)施。在經(jīng)濟(jì)不景氣條件下實(shí)施大規(guī)模的費(fèi)改稅無疑造成效率成本犧牲太大。稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及利益格局的重新界定，牽涉面廣，但通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)整增量，可適度增加稅負(fù)總量，執(zhí)行難度相對(duì)較小且短期效應(yīng)明顯。因此，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)是目前增加財(cái)政收入的可行途徑之一。同時(shí)，考慮到國民收入分配格局在短時(shí)間內(nèi)難以得到根本性改觀。在經(jīng)濟(jì)面臨需求不足的情況下，僅僅依靠優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)增強(qiáng)財(cái)政力量至少在短期內(nèi)是無法滿足拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長對(duì)資金的需求的。單純依靠增稅來解決財(cái)政收入問題，往往會(huì)進(jìn)一步加劇資源配置的扭曲，不利于經(jīng)濟(jì)增長，其可行度較低。發(fā)展中國家普遍存在稅基窄，稅制結(jié)構(gòu)不合理，征管不力等問題，短期內(nèi)制約進(jìn)一步開發(fā)稅源的能力。如果單純地把增加財(cái)政份額的希望寄托在增稅上，反而適得其反。

在影響經(jīng)濟(jì)增長的需求因素中，消費(fèi)和凈出口是政府無法實(shí)施直接調(diào)節(jié)?？芍涫杖敕€(wěn)定性決定了消費(fèi)的波動(dòng)幅度比GDP的波動(dòng)幅度小得多，對(duì)政府而言唯一可直接調(diào)節(jié)的只有支出或投資，投資又是在總需求當(dāng)中最容易變動(dòng)的部分，它的波動(dòng)通過乘數(shù)效應(yīng)引起總產(chǎn)量和總收入的變化。在財(cái)政收入一定的前提下，增加政府開支，不可避免地涉及到融資途徑的選擇。政府融資方式的選擇基本遵循以下原則：在政府支出形成的公共產(chǎn)品中，凡是效用表現(xiàn)在當(dāng)代的，應(yīng)當(dāng)采用稅賦融資來解決。凡是效用表現(xiàn)在將來的，可以用債務(wù)融資來滿足。因此，是采用稅收融資，還是采用債務(wù)融資，關(guān)鍵取決于債務(wù)支出用途。經(jīng)常性支出與當(dāng)代人利益直接相關(guān)，宜用稅賦融資；建設(shè)性支出往往與將來利益相關(guān)，宜用債務(wù)融資。稅收政策和國債政策同為財(cái)政政策的重要組成部分，稅收政策在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長方面具有公共支出政策和國債政策無法比擬的優(yōu)勢，出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)的概率較低，但其政策時(shí)滯較長的缺點(diǎn)與國債政策外部時(shí)滯較短、發(fā)行彈性大的優(yōu)勢相比，也就決定了當(dāng)前國債政策的必要性，而且從理論上講，中國的國債收入大多數(shù)用作公共設(shè)施等領(lǐng)域的投資，基本上屬于建設(shè)性支出。

2000年中國財(cái)政稅收大幅增長，幾乎相當(dāng)于GDP增長的三倍。扣除打擊偷漏稅增加的部分，絕大部分來源于企業(yè)利潤。稅收增長雖然擴(kuò)大了財(cái)政在資源配置中的份額。但卻增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此，無論是從短期還是從中長期來看，不能一味地以提高財(cái)政稅收為目標(biāo)。特別是在目前中國企業(yè)所面臨的稅賦并不輕松的條件下，采用大幅提高稅率的方式無疑是與積極財(cái)政政策目相矛盾的。應(yīng)當(dāng)借鑒西方稅制改革“低稅率、寬稅基、少減免、嚴(yán)征管”的經(jīng)驗(yàn)。重點(diǎn)實(shí)施以“費(fèi)”改稅和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)為核心的稅制改革。稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整是刺激社會(huì)投資的辦法之一。完善的稅收制度和結(jié)構(gòu)，可以保證稅收政策的效應(yīng)得以更好地發(fā)揮。隨著稅收政策效應(yīng)的發(fā)揮，也將有利于逐步調(diào)整國債發(fā)行規(guī)模。實(shí)行“費(fèi)”改稅必須在決策成本和效率成本綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上才能實(shí)施。在目前這種情況下實(shí)施大規(guī)模的“費(fèi)”改稅無疑造成效率成本犧牲太大。稅制結(jié)構(gòu)涉及利益格局的重新界定，增稅牽涉面廣，執(zhí)行難度相對(duì)較大且短期效應(yīng)不大，反而容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收縮效應(yīng)。優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)的核心目前應(yīng)集中在拓寬稅基和加強(qiáng)稅收征管上，在保持社會(huì)稅收規(guī)模不變的條件下，通過內(nèi)部安排和調(diào)整，均衡稅負(fù)，相應(yīng)減輕企業(yè)稅負(fù)，也是增加財(cái)政收入的可行途徑之一。但僅僅依靠稅收和稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來增加財(cái)政收入是無法滿足扭轉(zhuǎn)自前經(jīng)濟(jì)下滑態(tài)勢的短期資金需求的。因此，在中國繼續(xù)面臨需求不足的情況下，以擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模的途徑進(jìn)行融資，支持以赤字財(cái)政為主要內(nèi)容的擴(kuò)張性財(cái)政政策成為了政府的首選。