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摘要：在公共政策的體系中，政策問題的構(gòu)建在政策過程中居于關(guān)鍵性地位，直接影響著政策的性質(zhì)和質(zhì)量。政策問題構(gòu)建的環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性地缺失公眾議程，將導(dǎo)致現(xiàn)行決策機制改革的眾多措施失效，形式上的“專家參與決策”面臨著被異化為“隱性內(nèi)部輸入”的危險。這一結(jié)構(gòu)性缺陷嚴重阻礙中國政府改變政策制定“內(nèi)部輸入”模式的努力，進而影響政策品質(zhì)，制約中國政府整合社會利益的能力。

關(guān)鍵詞：政策問題構(gòu)建;內(nèi)部輸入;公眾議程

1內(nèi)部輸入：政策問題構(gòu)建的傳統(tǒng)模式

政策始于問題，之所以需要某項特定的公共政策，就是因為需要解決某種特定的實際問題。與政策問題構(gòu)建相關(guān)的社會問題有著巨大的復(fù)雜性，人們對它們的認識和判斷受著諸多非統(tǒng)一的個體性因素制約(如社會地位、倫理道德、經(jīng)驗知識等)。如何認識社會問題，如何篩選問題，誰參與篩選問題，不同的方式將導(dǎo)致政策方案的大相徑庭。一個事實是否構(gòu)成問題，一個問題是否構(gòu)成政策問題，會面臨著很大的異議。誰能在問題構(gòu)建上把握主導(dǎo)權(quán)，就能自然的在這之后的系列環(huán)節(jié)中占據(jù)主動權(quán)，就有可能形成有利于自己的價值分配格局。反之，一項利益要求如果不能順利地通過政策輸入途徑到達政策制定系統(tǒng)，那么它們永遠也不可能得到滿足。

長期以來，我國政府在政策問題構(gòu)建上一直存在著“內(nèi)部輸入”的問題。“內(nèi)部輸入”這一概念最早源自于美國學(xué)者羅杰•W•科布。在他的《比較政治(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)過程的議程制定》一書中，將政策議程的模型劃分為三種類型：內(nèi)在提出模型、動員模型和外在提出模型。這里的內(nèi)在提出模型即是“內(nèi)部輸入”。

根據(jù)張小明在《內(nèi)部輸入：解讀當代中國公共政策制定的輸入機制》一文的定義，“內(nèi)部輸入”是指“來自于系統(tǒng)內(nèi)部的對政策制定系統(tǒng)的要求和支持”張文指出，在“內(nèi)部輸入”模式中，利益要求不是由政策制定系統(tǒng)外部的社會利益群體輸入到系統(tǒng)中去，而是以黨組織和政府官員主動進行利益要求的認證和利益綜合的輸入。這一決策方式，在計劃經(jīng)濟時代是與大一統(tǒng)的集權(quán)體制相匹配的，因而運行平穩(wěn)。在改革開放初期，這一決策方式又與政府主導(dǎo)型制度變遷(“強政府”)相匹配，因而長時間延續(xù)下來。隨著改革開放，市場經(jīng)濟運行，政府范圍的逐步收縮和人們價值取向、利益需求的多元化，“內(nèi)部輸入”的機制從公正性和實效性這兩個方面受到了挑戰(zhàn)。

從公正性方面，根據(jù)公共選擇理論，將政策問題的構(gòu)建權(quán)壟斷在一個群體內(nèi)，容易使政策的目標方向和公共性質(zhì)根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)部成員的偏好發(fā)生偏移，成為謀取利益的工具。從實效性方面，在現(xiàn)代背景(主要是市場經(jīng)濟條件)下，“內(nèi)部輸入”模式存在著兩大弊端：一是政策對社會反應(yīng)極慢，許多公共問題存在已久，直到危機爆發(fā)，才被提上議事日程(“非典危機”即是一例證);二是更多地呈現(xiàn)“單方案決策”，社會公眾無法輸入其它有效的方案，不能多方案的擇優(yōu)，從而影響了政策質(zhì)量。

2公眾議程：政策問題構(gòu)建的結(jié)構(gòu)性缺失

針對傳統(tǒng)“內(nèi)部輸入”的弊端，近年來，我國政府一直在進行“決策機制科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)化、民主化”取向的改革。通過分析相關(guān)的改革措施，可以發(fā)現(xiàn)，雖然一方面進行著論證機制的改革，但另一方面仍將提出機制和決定機制置入政府系統(tǒng)的“黑箱”(系統(tǒng)外成員幾乎很少能獲知相關(guān)信息)，在政策問題構(gòu)建環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性的缺失“公眾議程”。

當前的決策機制改革的主要集中在對圈定的“重大事項”進行咨詢和論證上。而沒有通過制度化來保證系統(tǒng)外群體有效提出政策問題，使不在政府認定的“重大事項”之內(nèi)的其他社會問題很難進入政府視野，從而減少潛伏的社會問題由忽略到惡化，再到爆發(fā)的風(fēng)險。“非典”危機使鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系的問題進入了政府視野，但在“非典”之前，這一問題一直被政府忽略，這就是缺乏制度化政策問題構(gòu)建的例證。

優(yōu)良的政府政策能力(科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)化、民主化)不僅應(yīng)當包括廣泛的論證機制(政策方案制定)，同時應(yīng)包括廣泛的提出機制(政策問題構(gòu)建)和有效的決定機制(政策方案的通過)。在政策制定過程中，有兩種基本政策議程，即公眾議程和政府議程，公眾議程本質(zhì)上屬于討論議程,由那些已引起社會公眾普遍關(guān)注并且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的有必要采取措施加以解決的問題組成;而政府議程則是由那些已引起政府決策者的覺察和關(guān)注并可能采取具體行動的事項構(gòu)成。在一般情況下，一個公共政策問題的提出,首先是作為社會公共問題進入公眾議程加以討論，然后引起決策者的關(guān)注從而進入政府議程,最后才形成政策問題并由政府決策者加以確認。在當代中國，公眾議程基本上是不存在的。結(jié)構(gòu)性缺陷將嚴重阻礙中國政府改革“內(nèi)部輸入”模式的努力：

(1)當政府系統(tǒng)壟斷著政策問題的創(chuàng)建權(quán)時，它就不可能對自己提出的政策保持中立的態(tài)度。因為它對待不同信息的敏感度和偏好度是不同的。凡是有利于其所提政策問題的信息和建議，將會受到格外重視，做出快速的反應(yīng)，而其他信息則會被“淹沒”掉，形成“擇我所需，用我所擇”的模式。并非正常的“社會互動，專家參與”，只是專家的某一觀點的與政府系統(tǒng)的偏好相契合，而融入了政府的政策問題，并迅速納入了決策程序，與之同時發(fā)生的是大量其他專家的信息和要求被有意或無意的過濾掉了。

(2)當政府系統(tǒng)壟斷著政策問題的創(chuàng)建權(quán)時，它對所提問題的牽涉方面有著天然的局限性，如果沒有公眾議程的幫助，政府系統(tǒng)不可能考慮周全某一問題涉及到的方方面面，因此政府系統(tǒng)在對政策進行論證時，按照自己的理解去組織專家，存在著很大的局限性。政府所構(gòu)建的政策問題是哪一領(lǐng)域的，在意見征集和專家論證時就會側(cè)重于組織哪一領(lǐng)域的專家學(xué)者，在得到積極評價后“充滿信心”的實施。由于公共政策的影響是廣泛的，政策問題經(jīng)過部分專家和學(xué)者的論證和支持后，最終進入政府政策議程并形成的政策方案，很在解決社會某方面問題的同時，又給社會造成很多負面影響甚至不可挽回的損失。

(3)當政府官員壟斷著政策問題的創(chuàng)建權(quán)時，根據(jù)公共選擇理論，一旦缺失了“公眾議程”的強力制約，會產(chǎn)生“尋租”機會，可能導(dǎo)致官員、學(xué)者和某一社會利益團體的結(jié)盟，使大量有利于己的政策問題源源不斷地進入決策議程，壓制其他政策問題的進入，形成“惡性的隱性內(nèi)部輸入”。目前所興起的對部分“專家”的立場和利益背景的質(zhì)疑(主要是對部分經(jīng)濟學(xué)家)，也體現(xiàn)了這一問題。

綜上所述，可以看出，公眾議程的結(jié)構(gòu)性缺失，將導(dǎo)致現(xiàn)行決策機制改革的眾多措施成為“表面文章”，形式上的“專家參與決策”(當前各級政府所熱衷的決策模式)面臨著被異化為“隱性內(nèi)部輸入”的危險。

3完善政策問題構(gòu)建機制的對策建議

(1)建立穩(wěn)定的公眾議程場域。

一方面，改革與完善現(xiàn)有的尚不完備的公眾議程場域。政策輸入的過程也就是進行利益表達和利益綜合的過程。各級人大和政協(xié)組織是群眾性利益表達和初步綜合的重要途徑，承擔(dān)著重要的政策輸入功能。人大代表都是經(jīng)過選舉過程產(chǎn)生的，作為社會各群體的利益代言人，各級人大代表和政協(xié)委員可以通過提案、建議、批評等形式直接進行利益表達和一定的利益綜合。因此能否將社會問題納入到政府政策議程，人大、政協(xié)起著重要的作用。因此，吸收更多的更能廣泛反映社會群體利益要求的代表，逐步增強人大的“外部性”色彩，并嘗試在一定層級上(如縣區(qū))推行“官不進人大”，穩(wěn)步減少人大的“內(nèi)部性”色彩，才能更充分地發(fā)揮人大在政策輸入上的重要作用。

另一方面，加快構(gòu)建新的公眾議程場域。新聞媒體常常被稱為“第四種力量”，因其特殊的性質(zhì)、地位和影響力，在政策制定過程中的作用越來越重要。它為社會成員充分而迅速地反映其利益、愿望和要求，提供一個重要的手段和途徑。新聞媒體能夠觸及社會的各個角落，是一個能較客觀、充分反映和討論社會問題的有利平臺，許多問題經(jīng)過媒體報道后，容易很快引起社會的廣泛關(guān)注，形成一定的眾輿論，加快社會問題進入政府議程，有利于政策問題的解決。因此，適當放松對新聞媒體的管制，加強政府系統(tǒng)對新聞信息的反應(yīng)，也是構(gòu)建公眾議程場域的重點之一。

(2)構(gòu)建廣泛的公眾議程主體。從數(shù)量上看，個體社會成員是公眾議程的主要參與者。但是根據(jù)其他國家的實際經(jīng)驗，各式社團組織(如行業(yè)協(xié)會、志愿者組織等)才是公眾議程的主導(dǎo)性力量，是使公眾議程真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。一般來說，由一個組織來提出問題，比分散的個人提出要求更有力量和理性，也容易引起廣泛的社會注意和呼應(yīng)，更有利于使問題進入政府政策議程。群眾性社團組織在我國的發(fā)展尚處于起步階段，應(yīng)當給予鼓勵和支持。

群眾性社團組織將單個社會成員分散的、零碎的要求加以集中和歸納;系統(tǒng)地反映其所代表的行業(yè)或階層的利益、要求和呼聲。促使這些利益要求列入政策議程，從而爭取公共資源來滿足這些利益要求?，F(xiàn)階段出現(xiàn)的一些個人和群體采取激烈的方式，向政府表達他們的利益、愿望和要求，提出他們的政策問題，以期獲得解決。他們所表達的利益要求能否最終獲得滿足，則完全取決于政府對它的體察和認定。這種激烈的利益表達的普遍化表明了當前社團組織作為公眾議程主體的缺位。所以，有必要構(gòu)建獨立的公眾議程主體，疏通和規(guī)范公眾的利益表達渠道和政策輸入途徑，避免出現(xiàn)激烈的利益表達方式，形成公眾與黨和政府的良性社會互動。

(3)設(shè)計恰當?shù)墓娮h程序列。

公共政策作為政府調(diào)整社會公共利益分配的一種工具，公共政策過程就是公共利益分配的過程。公眾是公共政策實施的最終接受者，理應(yīng)對政策輸入和政策輸出擁有表決權(quán)。當前，我國的公共決策的法制化程度不高，缺乏政策制定和執(zhí)行的完善的法律手段，主觀隨意決策現(xiàn)象屢屢發(fā)生。有些領(lǐng)導(dǎo)依主觀偏好在一組備選方案中選擇自己偏好的方案，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者憑經(jīng)驗甚至主觀設(shè)想拍板決策的情況并未絕跡。

政策輸入過程的公眾議程使更多社會公共問題進入政府政策議程，解決了政策問題構(gòu)建上的內(nèi)部輸入問題，但是，問題的解決依賴于有效的政策方案，并付諸實施。政策方案的優(yōu)劣是解決問題的關(guān)鍵。因此，對于某些事關(guān)全局而又備受爭議的公共政策，不僅應(yīng)當在政策輸入時安排公眾議程，還應(yīng)當在政策輸出時賦以公眾議程表決的權(quán)力，保證最優(yōu)的政策方案的得以通過和實施，從而最大限度的防止不良政策產(chǎn)生。

參考文獻

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