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［摘要］從債務(wù)依存度、債務(wù)總規(guī)模和政府的隱性債務(wù)等指標(biāo)分析得出，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)債規(guī)模適度，發(fā)債空間有限。國(guó)債政策效用的充分發(fā)揮必須要注意防范國(guó)債的擠出效應(yīng)和規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。近期積極財(cái)政政策的走向應(yīng)是減稅以刺激民間投資需求；加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，提高財(cái)政支出效益；稅式支出應(yīng)重點(diǎn)放在支持中小型企業(yè)發(fā)展上等。

［關(guān)鍵詞］國(guó)債；積極財(cái)政政策；擠出效應(yīng)；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1998年以來(lái)，在內(nèi)外雙重因素的影響下，以國(guó)債為中心的積極財(cái)政政策對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，維護(hù)財(cái)政的穩(wěn)定性及消除基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”障礙作用等方面，其貢獻(xiàn)是不言而喻的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中問題的凸現(xiàn)，尤其是全球經(jīng)濟(jì)萎縮，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀的情況下，人們開始重新考慮如何繼續(xù)運(yùn)用積極財(cái)政政策來(lái)應(yīng)付經(jīng)濟(jì)周期，完善政府宏觀調(diào)控體系，以圖沖破經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“極點(diǎn)”，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。筆者試想以國(guó)債政策為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)積極財(cái)政政策之走向談幾點(diǎn)看法。

一、國(guó)債規(guī)模的現(xiàn)狀分析

通過(guò)發(fā)行國(guó)債，聚集民間資金來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)，這不僅有理論支持，更有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。但是，我們并非因此一談擴(kuò)大內(nèi)需就油然想起要發(fā)債。國(guó)債空間大小，國(guó)債規(guī)模是否合理，這恐怕還得結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行具體分析。

（一）從債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率看我國(guó)的國(guó)債規(guī)模

如表1，從債務(wù)負(fù)擔(dān)率來(lái)看，我國(guó)尚存發(fā)債空間。但是，債務(wù)依存度，尤其是中央財(cái)政的依存度形勢(shì)不容樂觀。雖然目前財(cái)政收入受到制度外收費(fèi)項(xiàng)目的排擠，經(jīng)過(guò)調(diào)整之后，人們對(duì)此指標(biāo)尚可接受。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)的費(fèi)改稅工程才剛剛起步，在未來(lái)3-5年內(nèi)不可能有徹底改觀。因此，筆者認(rèn)為財(cái)政收入受到收費(fèi)項(xiàng)目的排擠，侵蝕財(cái)源的現(xiàn)象在以后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將存在，債務(wù)依存度依然較高，政府在發(fā)債時(shí)，必須充分考慮其自身的承受能力和發(fā)債空間。

（二）從債務(wù)總規(guī)?？次覈?guó)的國(guó)債規(guī)模

改革開放以來(lái)，我國(guó)重新啟動(dòng)公債發(fā)行，尤其是1994年以后，政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，已成為政府調(diào)配資源，進(jìn)行宏觀調(diào)控的不可或缺的工具。有些人把我國(guó)的國(guó)債規(guī)模與美國(guó)進(jìn)行橫向比較，得出讓人放心的結(jié)論（與美國(guó)相比，我國(guó)國(guó)債總規(guī)模還比較?。?。但是，我國(guó)的國(guó)債發(fā)行歷史較短，且償債方式基本上是借新債還舊債，依靠政府投資項(xiàng)目取得的收益和經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)力量來(lái)還債基本上未能反映在償債資金里。因此，把我國(guó)國(guó)債規(guī)模與美國(guó)進(jìn)行比較得出讓人放心的結(jié)論實(shí)質(zhì)上并非讓人放心。

（三）從政府的隱性債務(wù)看國(guó)債總規(guī)模

單純從國(guó)債本身這個(gè)范疇來(lái)進(jìn)行比較，我國(guó)國(guó)債規(guī)模尚未達(dá)到警戒線（《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的達(dá)標(biāo)指標(biāo)），但我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在著大量的隱性債務(wù)和各種不良資產(chǎn)，增大了政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)性。日前，我國(guó)有影響的政府債務(wù)包括：政策性銀行的債務(wù)和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)；公共擔(dān)保的國(guó)有和私營(yíng)企業(yè)外債；社會(huì)保障欠賬；糧食掛賬和供銷社掛賬；地方財(cái)政的隱性債務(wù)，例如欠發(fā)達(dá)地區(qū)拖欠教師工資等。

綜合上述五大要素看我國(guó)的國(guó)債規(guī)模，情況非常嚴(yán)峻，據(jù)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)司財(cái)務(wù)處估計(jì)，截至1999年止，政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率為90%-125%.

二、國(guó)債兩大實(shí)質(zhì)效應(yīng)分析

（一）從應(yīng)債主體上看國(guó)債的擠出效應(yīng)國(guó)債的擠出效應(yīng)

在此主要是指民間投資與政府投資在資金上的爭(zhēng)奪，有些人認(rèn)為由于國(guó)債投資領(lǐng)域本身所具有的一系列獨(dú)特特點(diǎn)（重視社會(huì)效應(yīng)、周期長(zhǎng)、回收慢等）決定了其投資具有不可替代性，民間投資根本無(wú)力在政府投資領(lǐng)域內(nèi)分得一塊自留地。其實(shí)不然，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善，市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮作用和公共財(cái)政下明確的政府分工，民間資本的投資領(lǐng)域會(huì)越來(lái)越寬，門檻也會(huì)越來(lái)越低。如在此情況下仍對(duì)發(fā)債樂此不疲，則不僅會(huì)影響其資金的流向，更會(huì)打擊民間資本的投資積極性，不利于通過(guò)擴(kuò)大投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而事實(shí)上，民間投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的真正“飛躍性”發(fā)展起關(guān)鍵性作用。

（二）國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)分析

由于政府的主權(quán)地位，人們一般認(rèn)為國(guó)債的風(fēng)險(xiǎn)較小，發(fā)展中國(guó)家往往利用政府的主權(quán)地位大規(guī)模在國(guó)內(nèi)外舉債來(lái)促進(jìn)或保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。事實(shí)上，也達(dá)到了舉債主權(quán)國(guó)政府的舉債目標(biāo)。但國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，許多政府錯(cuò)把這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的表面繁榮誤認(rèn)為永久的繁榮，沒有采取穩(wěn)健的財(cái)政政策來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和消除表面繁榮帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)泡沫，結(jié)果陷入了債務(wù)危機(jī)。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，我國(guó)的國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)主要內(nèi)在于以下兩方面：

1.從國(guó)債的償債方式來(lái)看，我國(guó)的國(guó)債還本主要是通過(guò)舉新債而完成償還舊債，逐步滾動(dòng)累積下去，政府不僅要承擔(dān)更大的還本壓力，更要承擔(dān)巨額付息的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隨著金融資本市場(chǎng)的完善，投資者將面臨更多的投資機(jī)會(huì)。那么，政府要參與與其他金融資產(chǎn)爭(zhēng)奪市場(chǎng)，不僅要有信譽(yù)作保證，更要為投資者帶來(lái)投資實(shí)惠，否則，政府很可能顧此失彼，而隱入債務(wù)窘境。

2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未見預(yù)期成效，以國(guó)債為中心的積極財(cái)政政策，并未達(dá)到政府的預(yù)期調(diào)控目標(biāo)，乘數(shù)效應(yīng)未能完全釋放出來(lái)，這是眾多專家、學(xué)者的一致意見，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不穩(wěn)定是其表現(xiàn)出來(lái)的主要特點(diǎn)。雖然近幾年來(lái)我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)較快，但其增長(zhǎng)不是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，也不是通過(guò)嚴(yán)肅立法而取得的，對(duì)于稅收增長(zhǎng)的可持續(xù)性人們更持懷疑態(tài)度。因此，主要以稅收收入來(lái)償還債務(wù)，降低國(guó)債總規(guī)模在我國(guó)目前情況似乎前景非常黯然。同時(shí)，國(guó)債資金使用上的低效益性和任意改變資金用途，更加劇了國(guó)債的風(fēng)險(xiǎn)。

2001年上半年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到7.8%，雖有所回升，但與去年同期相比，仍然下降了0.3個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)專家估計(jì)，受美國(guó)經(jīng)濟(jì)縮水的影響，2001年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀，外貿(mào)出口將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，積極財(cái)政政策已不是權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行相機(jī)抉擇的長(zhǎng)期政策。但是從上述分析我們知道，我國(guó)發(fā)債空間已經(jīng)很小，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)不穩(wěn)固。因此，政府在運(yùn)用積極財(cái)政政策時(shí)，必然要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)向。在條件成熟時(shí)，國(guó)債應(yīng)淡出積極財(cái)政政策體系，為積極財(cái)政政策體系中其它政策工具發(fā)揮效應(yīng)騰足空間。

三、積極財(cái)政政策之走向

（一）減稅應(yīng)是刺激民間投資需求，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)有力手段

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉弗用著名的“拉弗曲線”論證了稅收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，從供給角度剖析了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一源動(dòng)力。我國(guó)的積極財(cái)政政策，在刺激總需求的同時(shí)，也應(yīng)雙管齊下，注重供給管理，這樣，才能穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)，釋放和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)的加快和我國(guó)加入WTO，我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是件早晚的事情。但是，從全球總體企業(yè)稅負(fù)水平來(lái)看，我國(guó)處于偏高水平，且存在內(nèi)外資企業(yè)兩套稅制，非常不利于企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。雖然出口退稅政策幾經(jīng)調(diào)整，在一定程度上形成了激勵(lì)，但在正式加入WTO后，自由貿(mào)易政策將會(huì)自動(dòng)抵銷其出口退稅正效應(yīng)。此外，全球稅制改革的一大潮流就是減稅，為企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力留足資金空間。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)的減稅應(yīng)該是指根據(jù)國(guó)內(nèi)客觀經(jīng)濟(jì)情況，靈活地降低納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)，對(duì)其形成較實(shí)惠的激勵(lì)，而不是簡(jiǎn)單的稅種“剪貼”。其重心應(yīng)放在以下幾個(gè)方面：

1.企業(yè)所得稅方面。在兩稅未能合并之前，企業(yè)所得稅與外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)所得稅應(yīng)先在稅率上統(tǒng)一起來(lái)，究竟采用哪檔稅率，可參照周邊國(guó)家和美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，制定在25%-29%之間；其次，要規(guī)范兩稅中應(yīng)納稅所得額的扣除項(xiàng)目，減少政府官員在企業(yè)中的尋租行為，為企業(yè)公開納稅創(chuàng)造一個(gè)透明化、制度化的空間；第三，要加快費(fèi)改稅工程的工作，對(duì)一切強(qiáng)加于企業(yè)頭上的不合理收費(fèi)，可以通過(guò)立法，賦予企業(yè)拒付的權(quán)力。

2.增值稅轉(zhuǎn)型。生產(chǎn)型增值稅其實(shí)質(zhì)是政府?dāng)控?cái)?shù)囊环N重要形式，不能促成投資激勵(lì)和科技進(jìn)步，尤其是對(duì)于那些固定資產(chǎn)比重大的企業(yè)而言，長(zhǎng)期得不到資金來(lái)更換設(shè)備提高競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然，有些人擔(dān)心將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)型增值稅，政府收入會(huì)損失一塊，這確實(shí)也有一定的道理。但筆者更認(rèn)為，增值稅轉(zhuǎn)型之后，客觀上減輕了納稅人的負(fù)擔(dān)，將會(huì)極大地刺激其加大投資力度，進(jìn)行技術(shù)更新改造，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量也會(huì)因此而成倍增長(zhǎng)，這樣一來(lái)流轉(zhuǎn)稅類中其他稅種收入的自然增長(zhǎng)會(huì)彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型后財(cái)政收入損失中的一塊，二來(lái)也可以通過(guò)公司（企業(yè)）所得稅補(bǔ)回一塊。更為重要的是，增值稅轉(zhuǎn)型激發(fā)了投資者的投資積極性，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量，也更符合國(guó)際慣例。如此看來(lái)，增值稅的轉(zhuǎn)型在我國(guó)不僅具有可行性，更具有一定的必然性。

3.其它稅種的調(diào)整。對(duì)于因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而開征的土地增值稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（已停征）等稅種，在目前供需失衡的情況下，其已失去了存在的理由，因此，要及時(shí)、有計(jì)劃地將土增值稅及其個(gè)別稅種停征。同時(shí)，對(duì)于在地方稅體系中存在內(nèi)、外兩套征收方法的稅種，要盡快統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，公平稅負(fù)，不符合實(shí)際情況的，要堅(jiān)決予以停征，不能再把它們看作是聚集財(cái)政收入的一種手段，而應(yīng)該更重視它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)節(jié)作用和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)大小。

（二）增加財(cái)政支出，提高財(cái)政支出效益，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管

政府在財(cái)政支出方面，普遍反映監(jiān)管不力，效率低下，工程項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，資金浪費(fèi)非常嚴(yán)重。對(duì)于利用國(guó)際組織貸款來(lái)發(fā)展的一些項(xiàng)目也存在同樣的問題，政府只管投資而忽視效益。形成極大的資金“漏斗區(qū)”，不僅項(xiàng)目本身不能盈利，無(wú)法安排資金還貸，甚至還要求國(guó)家繼續(xù)加大投資力度。很顯然，這種支出增長(zhǎng)根本不可能發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)，其結(jié)果往往是政府背上了沉重的債務(wù)包袱。因此，在今后幾年的積極財(cái)政政策體系中，財(cái)政支出還要加大投資力度，但其重心一定要放在效益和監(jiān)管上。在立法可能的前提下，明晰政府的具體職責(zé)，突出其服務(wù)和宏觀調(diào)控功能而淡化其投資者的角色，同時(shí)，要加快預(yù)算管理，一改過(guò)去支出隨意性特點(diǎn)，使預(yù)算（預(yù)算草案）成為真正意義上具有硬約束力的法律文件。

（三）稅式支出應(yīng)重點(diǎn)放在支持中小型企業(yè)發(fā)展上

改革開放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的各種稅收優(yōu)惠政策也已到了末期，我們可以在清理和整理的過(guò)程中結(jié)合我國(guó)中小型企業(yè)的實(shí)際情況，給予他們足夠的政策支持。我國(guó)中小型企業(yè)在資本市場(chǎng)無(wú)力籌集它們想要的資金，銀行出于自身風(fēng)險(xiǎn)的一種本能反應(yīng)而不愿給它們提供貸款，中小型企業(yè)的發(fā)展面臨了巨大的資金缺口，因此，其發(fā)展一要靠自身積累，二要靠政府支持。稅式支出是提高中小型企業(yè)自身積累率的重要政策。中小型企業(yè)，不僅是生產(chǎn)者，更是一個(gè)消費(fèi)者，它發(fā)展的優(yōu)劣狀態(tài)，直接影響著積極財(cái)政政策的效果，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著較高的相關(guān)性。

（四）投資重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村、教育和環(huán)保方面

從現(xiàn)實(shí)情況上看，經(jīng)過(guò)前幾年大規(guī)模的投資，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施已有較大改觀，同時(shí)結(jié)合上述第二點(diǎn)分析，有些項(xiàng)目支出效益不佳缺乏還貸能力，客觀上造成了政府在選擇項(xiàng)目時(shí)過(guò)于謹(jǐn)慎，不敢放貸，那么在此時(shí)，把資金統(tǒng)一于中央財(cái)政，把它作為預(yù)算資金，重點(diǎn)向農(nóng)村、教育、環(huán)保等領(lǐng)域投資。尤其是向農(nóng)村投資，如果徹底改變了農(nóng)民的生產(chǎn)條件和生活設(shè)施條件，巨大的需求將會(huì)釋放出來(lái)，形成排浪式消費(fèi)高潮。

文章最后需要指出的是，積極財(cái)政政策應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的體系，政府在運(yùn)用各種政策工具時(shí)，應(yīng)充分論證其可行性，將它們間的相互抵消效應(yīng)降至最低點(diǎn)，使積極財(cái)政政策對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)真正起到積極作用。