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政府是一個為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（以下簡稱（公共產(chǎn)品）的行政組織。為社會提供私人產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動是要講究效益的，為社會提供公共產(chǎn)品的政府也應(yīng)該講究行政效益。怎樣理解行政效益？為何需要提高行政效益？提高行政效益的途徑有那些？本文對此作一探討。

一、行政效益的內(nèi)容

行政效益是政府行政活動所獲得的行政收益與所消耗的資源的比較。政府每一行政活動，一方面要消耗一定的資源，這形成了政府的行政成本（見作者《行政經(jīng)濟學(xué)——政府行政的經(jīng)濟分析》第三章和《論行政成本》、《行政成本評估研究》天府新論2005年第6期，2006年第六期?；ミB網(wǎng)上有大量轉(zhuǎn)載），另一方面，又會產(chǎn)生某種結(jié)果，如果這種結(jié)果能夠給這個社會帶來利益，這就是行政收益。如果帶來同樣的利益，資源消耗少，行政成本低，那么，行政效益就大，反之，則?。蝗绻牧速Y源，付出了行政成本，不僅沒有給這個社會帶來利益，反而給這個社會造成了損失，那么，它所獲得的，就是負(fù)的行政效益，可稱之為“行政負(fù)效益”；如果它給這個社會帶來的利益小于它所付出的行政成本，即俗話說的“得不償失”，也是一種負(fù)的效益。由此可見，行政效益就是政府行政活動所獲得的行政收益與行政成本的比較，用數(shù)學(xué)語言來表述就是：

行政效益=行政收益-行政成本

從上面公社中我們可以看出，行政效益是行政收益與行政成本的差額，它類似于企業(yè)的利潤，是所費與所得的比較。行政效益的本質(zhì)要求是，政府應(yīng)當(dāng)以盡可能小的資源消耗，或者盡可能低的行政成本，獲得盡可能大的行政收益。

行政效益率是行政效益與政府資源消耗和資源占用的比較。行政效益率可用行政效益與資源消耗或行政成本進(jìn)行比較，也可以用行政效益與政府占用的資源進(jìn)行比較：

行政效益率=行政效益/資源消耗或行政成本

這類似于企業(yè)成本利潤率。這一公式反映了行政效益與資源消耗的關(guān)系。如果分母不變，即消耗同樣的資源或付出同樣的行政成本，獲得的行政效益愈大，行政效益率就愈高；反之則相反；如果分子不變，獲得同樣的行政效益消耗的資源愈少，或者說，付出的行政成本愈低，行政效益率就愈高，反之則相反。

上面的公式反映了行政效益和資源消耗的關(guān)系，并未反映出行政效益和資源占用的關(guān)系。反映行政效益和資源占用的關(guān)系可用下面公式來表述：

行政效益率=行政效益/資源占用

這一公式類似于企業(yè)的資金利潤率，可以全面反映行政效益和政府資源占用的關(guān)系。

按照馬克思政治經(jīng)濟學(xué)的觀點，資源消耗可以歸結(jié)人類勞動的消耗，人類勞動消耗包括活勞動和物化勞動兩個方面，資源占用也包括活勞動和物化勞動兩方面的內(nèi)容。因此，行政效益率也可以表述為行政效益與勞動消耗和勞動占用的比較。

行政效益包括經(jīng)濟效益和社會效益兩個方面的內(nèi)容。從經(jīng)濟方面來看，經(jīng)濟方面的行政效益是指政府活動對社會經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的積極影響。政府雖然是一個行政組織，屬于上層建筑，但是政府活動與社會經(jīng)濟活動并不是截然分開的。政府的活動總是和物質(zhì)財富的消耗聯(lián)系在一起的，而政府是不生產(chǎn)物質(zhì)財富的，政府消耗的物質(zhì)財富來自于社會，這是其一。其二，政府的收入最大，沒有哪一個社會組織能夠比擬；在市場上，政府是最大的購買者，也是沒有哪一個社會組織能夠相比擬的。政府的收支活動對社會經(jīng)濟的影響力最大；其三，政府是一國宏觀經(jīng)濟的管理者和調(diào)控者，政府采取的宏觀經(jīng)濟政策直接影響著社會經(jīng)濟的運行和發(fā)展；其四，政府采取的其他社會管理政策也是直接間接為社會經(jīng)濟服務(wù)的，也會影響社會經(jīng)濟活動。正因為政府活動與社會經(jīng)濟之間存在的這種密切的關(guān)系，使得如果政府行為得當(dāng)，特別是事關(guān)全局行政決策得當(dāng)，會對社會經(jīng)濟的發(fā)展起到巨大的推動作用；如果政府行為錯誤，特別是決策失誤，會對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生巨大的阻礙。政府行為對社會經(jīng)濟的這種作用，在我們這樣的國家里更為明顯。政府的每一活動，都應(yīng)考慮它對社會經(jīng)濟系統(tǒng)的反作用。政府的活動應(yīng)當(dāng)有利于維護社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，促進(jìn)社會經(jīng)濟的發(fā)展，這是注重政府經(jīng)濟方面的行政效益的客觀要求。

政府講求經(jīng)濟方面的行政效益的基本特征是：它注重的是宏觀經(jīng)濟效益，而不是微觀的經(jīng)濟效益。舉例來說，政府投資修建一條公路，承建這條公路的建筑企業(yè)關(guān)心的是微觀經(jīng)濟效益，即完成這條公路的修建能夠賺取多少利潤。政府關(guān)心的則不是修建這條公路所能賺取的利潤，而是這筆投資能夠拉動經(jīng)濟有多大的增長和這條公路建成后能夠?qū)ρ鼐€經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用。政府注重宏觀方面的經(jīng)濟效益，是由政府的性質(zhì)和政府在社會活動中扮演的角色決定的。政府是全民利益的代表，是整個社會經(jīng)濟活動的管理者，它關(guān)心的是整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。

政府注重的是宏觀經(jīng)濟效益，而不是微觀經(jīng)濟效益，并不是說，它就根本不關(guān)心微觀經(jīng)濟效益。因為微觀經(jīng)濟效益是宏觀經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)。微觀經(jīng)濟效益與宏觀經(jīng)濟效益的關(guān)系，經(jīng)濟學(xué)界有很多論述，這里就不再重復(fù)。

政府活動當(dāng)然應(yīng)當(dāng)講求經(jīng)濟效益，這是不言而喻的，但政府是個行政組織而不是經(jīng)濟組織，政府行為不完全是經(jīng)濟行為，政府行為的目的從根本上講是為社會的穩(wěn)定和發(fā)展，因此，政府活動更注重社會效益，經(jīng)濟效益是從屬于社會效益的，這是行政效益最基本的特征。

二、行政效益與行政收益

鑒于行政成本及其與行政效益的關(guān)系作者已有論述，這里，僅對行政收益作進(jìn)一步的分析。

行政收益是指政府提供公共產(chǎn)品所獲得的社會評價。公共產(chǎn)品的收益不同于私人產(chǎn)品。私人產(chǎn)品的生產(chǎn)者是通過市場交換來實現(xiàn)他的全部收益的，公眾對私人產(chǎn)品的評價通過對其支付的價格表現(xiàn)出來。如果我們用R表示私人產(chǎn)品的收益，用Q表示私人產(chǎn)品出售的數(shù)量，用P表示人們愿意對其支付的價格，私人產(chǎn)品的收益可用公式來表示：

R=Q*P

可見，構(gòu)成私人產(chǎn)品收益的因素有二：一是產(chǎn)品產(chǎn)量，二是消費者愿意支付的價格。

政府提供的公共產(chǎn)品在數(shù)量上是可以衡量的，但價值卻無法衡量。雖然政府在進(jìn)行行政活動、生產(chǎn)公共產(chǎn)品時也要消耗勞動，特別是政府所生產(chǎn)的物質(zhì)性公共產(chǎn)品也凝結(jié)或物化了政府的勞動，但它是不通過市場交換而直接供社會消費的，它進(jìn)行行政活動、生產(chǎn)公共產(chǎn)品所耗費的勞動不能轉(zhuǎn)化為價值。由于政府提供的公共產(chǎn)品沒有市場價格，公眾在消費它時也無須支付貨幣。這就提出了一個問題——用什么來衡量政府提供的公共產(chǎn)品的收益呢？作者認(rèn)為，既然不能從價值入手分析政府公共產(chǎn)品的收益，就只能從政府公共產(chǎn)品的功效方面來分析它的收益。功，即功能；效，包括效果和效用兩個方面。功能是政府某一行政活動、某一公共產(chǎn)品所固有的功能作用；效果是該行政活動或該公共產(chǎn)品的客觀效果；效用是公眾對該行政活動或該公共產(chǎn)品的主觀評價。功能與效果是客觀的，效用是主觀的，評價政府行政收益應(yīng)該把主觀和客觀結(jié)合起來，進(jìn)行綜合評價。

由于政府行政活動或政府公共產(chǎn)品的收益不能使用貨幣對其進(jìn)行直接衡量，只能從功效入手，結(jié)合主、客觀兩個方面進(jìn)行綜合評價，因而，不可能像評價私人產(chǎn)品收益那樣精確無誤，它只能近似地、盡可能客觀地反映政府行政活動或政府公共產(chǎn)品的收益。作者認(rèn)為，衡量政府行政活動或政府公共產(chǎn)品收益的指標(biāo)主要有群體滿意度、經(jīng)濟擴張（收斂）指數(shù)、社會進(jìn)步指數(shù)。

群體滿意度。群體滿意度是指消費或享受政府提供的某一或某類公共產(chǎn)品的群體對該公共產(chǎn)品的滿意程度。它可以用絕對數(shù)，即該類群體中滿意或不滿意的總?cè)藬?shù)來表示，也可以相對數(shù)，即滿意或不滿意的人數(shù)占該群體人口總數(shù)的百分比。群體滿意度是衡量政府公共產(chǎn)品收益的一個重要指標(biāo)。用群體滿意度來衡量公共產(chǎn)品的收益，可以用公式表述為：

公共產(chǎn)品收益=公共產(chǎn)品供給量Ⅹ群體滿意人數(shù)Ⅹ該公共產(chǎn)品的壽命周期或

公共產(chǎn)品收益=公共產(chǎn)品供給量Ⅹ群體滿意度Ⅹ該公共產(chǎn)品的壽命周期

經(jīng)濟擴張（收斂）指數(shù)。經(jīng)濟擴張指數(shù)是指政府提供某一公共產(chǎn)品對社會經(jīng)濟的推動作用。與之相反的是經(jīng)濟收斂指數(shù)。它是指政府減少某一公共產(chǎn)品的供應(yīng)或政府提供的公共產(chǎn)品不當(dāng)對社會經(jīng)濟活動所起的收斂作用。政府活動，特別是政府對社會經(jīng)濟的干預(yù)活動，會直接或間接的作用于社會經(jīng)濟系統(tǒng)，擴張或者收斂社會經(jīng)濟。在現(xiàn)代經(jīng)濟中，政府對社會經(jīng)濟的干預(yù)主要表現(xiàn)為政府的宏觀調(diào)控。在繁榮時期，政府一般用“緊”的財政政策和貨幣政策，收斂社會經(jīng)濟規(guī)模，抑制經(jīng)濟的過度膨脹；在蕭條時期，政府一般用“松”的財政政策和貨幣政策，擴張社會經(jīng)濟活動，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長、充分就業(yè)的目標(biāo)。即使政府提供一般性公共產(chǎn)品，也會對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生作用。例如，政府對城市的改造、修路、建機場、失業(yè)救濟、乃至辦醫(yī)院、學(xué)校，發(fā)展國防事業(yè)、發(fā)展科學(xué)文化教育事業(yè)等，無一不對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生影響。因此，經(jīng)濟擴張或收斂指數(shù)是反映政府收益的一個重要指標(biāo)。

應(yīng)當(dāng)指出，不能認(rèn)為經(jīng)濟擴張指數(shù)就是政府的“正”收益，經(jīng)濟收斂指數(shù)就是政府的“負(fù)”收益。在特定時期，需要政府對社會經(jīng)濟進(jìn)行收斂，例如，通貨膨脹時期。政府通過對社會經(jīng)濟活動的收斂，穩(wěn)定了社會經(jīng)濟，也是一種“正”收益。只有政府提供的公共產(chǎn)品不當(dāng)，阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展，才是“負(fù)”收益。

經(jīng)濟擴張或收斂指數(shù)一般可以用“乘數(shù)”進(jìn)行計算，也可以通過分析由于政府提供或未提供某種公共產(chǎn)品對報告期與基期的經(jīng)濟增長指數(shù)反映出來。

社會進(jìn)步指數(shù)。什么是社會進(jìn)步？目前在理論界并沒有統(tǒng)一的定義。我們認(rèn)為，社會進(jìn)步首先是一個社會系統(tǒng)工程，其內(nèi)涵包括人的素質(zhì)的提高，科學(xué)、文化、教育、體育、衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展，社會環(huán)境和自然環(huán)境的改善等諸多內(nèi)容，其核心是人的素質(zhì)的提高。其次，社會進(jìn)步是一個動態(tài)的、發(fā)展的過程，它泛指一個社會從落后走想現(xiàn)代的過程以及當(dāng)時所達(dá)到的水準(zhǔn)。社會進(jìn)步指數(shù)是指當(dāng)前社會發(fā)展所達(dá)到的水平同過去（或?qū)Ρ鹊臍v史時期）社會的發(fā)展水平的比較。社會進(jìn)步指數(shù)可采用多個指標(biāo)來進(jìn)行計算，如反映人的素質(zhì)提高的指數(shù)，就可用當(dāng)前人均壽命、人均享有的醫(yī)療衛(wèi)生、人均享受的受教育程度同對照期的人均壽命、人均享有的醫(yī)療衛(wèi)生、人均享受的受教育的程度相比較；科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步可用當(dāng)前科學(xué)技術(shù)達(dá)到的水平同過去的科學(xué)技術(shù)水平相比較；文化進(jìn)步可用現(xiàn)代人們享有的人均文化用品、文化娛樂設(shè)施同過去人們享有的人均文化用品、文化娛樂設(shè)施相比較。如此等等。

促進(jìn)社會進(jìn)步是政府的當(dāng)然職責(zé)，也是政府提供的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具有的功能。但是如果政府提供的公共產(chǎn)品不當(dāng)，不僅不能促進(jìn)社會的進(jìn)步，反而會阻礙社會的發(fā)展。因此，促進(jìn)社會進(jìn)步，是衡量政府收益的一個重要指標(biāo)。如果政府為社會提供的公共產(chǎn)品促進(jìn)了社會的進(jìn)步，我們就說政府的活動獲得了收益；如果政府為社會提供的公共產(chǎn)品促進(jìn)了社會快速的發(fā)展，我們就說政府獲得的收益大；反之，我們就說政府獲得的收益小。如果不僅沒有促進(jìn)社會的發(fā)展，反而阻礙了社會的發(fā)展，我們就說政府獲得的是“負(fù)”收益。

三、行政效益與行政效率

在行政學(xué)界，對什么是效率有不同的理解。一般認(rèn)為，行政效率是政府行政活動的產(chǎn)出與投入之間的比率：

行政效率=行政產(chǎn)出/行政投入

（《行政管理學(xué)》夏書章等編著，中山大學(xué)出版社，1998年版）

行政效益和行政效率既有區(qū)別又有聯(lián)系，它們的區(qū)別表現(xiàn)為：

第一，計算方式不同。行政效率是行政投入與行政產(chǎn)出的比率，行政效益是行政收益與行政成本的差額。

第二，內(nèi)涵不同。從效率的本來意義上講，它是輸入與輸出的比率；經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)引入這一概念，是研究投入和產(chǎn)出的關(guān)系；人們?nèi)粘Ｉ钪兄v的效率，更多的是一個時間觀念，即在較短的時間內(nèi)辦更多的事；行政學(xué)引入效率這一概念，是研究行政投入與行政產(chǎn)出的比例關(guān)系，而行政效益研究的是政府活動和政府行政產(chǎn)出的后果。

第三，外延不同。行政效率的核心要求是以最小的行政投入獲得最大的行政產(chǎn)出。至于這一產(chǎn)出的后果是什么，是給社會帶來利益還是損失，則不是行政效率所回答的問題。行政效益研究政府活動和政府的行政產(chǎn)出的后果，它回答的是這種后果究竟是給政府和社會帶來了利益還是帶來了損失。如果帶來利益，那是一種什么利益，是經(jīng)濟利益還是社會利益？帶來的利益有多大？誰在受益？同樣，如果帶來的是損失，它也要回答這是一種什么樣的損失？損失有多大？誰來承擔(dān)這種損失？

事實上，在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動中，效率和效益是分開的。在行政管理學(xué)中，由于沒有效益這一概念，往往把二者混同起來，這不能不說是行政管理學(xué)研究中的一大遺憾。

行政效益和行政效率的聯(lián)系表現(xiàn)為：

1、從資源的占有與消耗（或勞動的占有與消耗）角度來看，行政效率愈高，獲得同樣的行政產(chǎn)出所占有與消耗的資源愈少，行政成本愈低，行政效益就愈高；反之，行政效率低，獲得同樣的行政產(chǎn)出所占有與消耗的資源多，行政成本就大，行政效益就低。因此，二者是正相關(guān)關(guān)系。

2、在行政產(chǎn)出積極、有益的前提下，提高行政效率就是提高行政效益。但是，如果行政產(chǎn)出的是廢品或次品，行政效率愈高，行政“負(fù)效益”愈大，對政府和社會的危害也愈大；

3、如果行政產(chǎn)出是積極的、有益的，但行政產(chǎn)出所獲得的收益小于行政成本，提高行政效率是降低行政成本，是使行政效益由“負(fù)”變“正”的必要手段。

總之，在保行政活動方向正確、行政決策正確的前提下，提高行政效率就是提高行政效益；如果行政活動方向不正確、行政決策失誤，提高行政效率不僅不能提高行政效益，反而會給政府和社會帶來危害。

四、提高行政效益的途徑

政府行政活動要講求行政效益，以最小的行政投入，獲得有益于社會的最大的行政產(chǎn)出，是社會對政府的基本要求，也是政府活動應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。提高行政效益無論是對推動社會進(jìn)步，還是對于加強政府自身建設(shè)，都具有十分重要的意義。

講求行政效益，能夠減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。講求行政效益，要求政府盡量減少資源的消耗與占用，不僅政府可以實行低稅政策，并減少稅收以外的其它費用負(fù)擔(dān)，還能夠盡量減少政府對企業(yè)的干預(yù)，使企業(yè)能夠集中精力從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。

講求行政效益，有益于社會。講求行政效益，要求政府不僅要降低行政成本，而且要求行政決策要正確，其產(chǎn)出即公共產(chǎn)品必須符合社會的需要，能夠促進(jìn)社會的進(jìn)步。

講求行政效益，有益于政府自身建設(shè)。講求行政效益，要求降低行政成本，政府必須精簡機構(gòu)，減少資源的消耗與占用；講求行政效益，要求政府必須規(guī)范自己的行為，按照法定程序進(jìn)行行政決策，能夠減少政府行政決策的失誤；講求行政效益，要求政府辦事必須節(jié)約，有利于加強政府的作風(fēng)建設(shè)；講求行政效益，要求杜絕腐敗，有利于政府的反腐倡廉，重塑政府在民眾中的威望。

總之，樹立行政效益的觀念，按照行政效益的進(jìn)步要求辦事，扎扎實實地提高政府活動的行政效益，于國于民都是有百利而無一害的事情。

提高政府活動的行政效益，其途徑是很多的：

首先，政府及政府官員要樹立行政效益的觀念。由于理論研究的落后，理論界至今沒有提出行政效益的概念，有的雖然偶爾見到行政效益的提法，也沒有對其作出科學(xué)的解釋和界定。據(jù)作者在一些地方講授《行政成本與行政效益》的專題講座時了解的情況，許多政府官員還是初次聽到這些概念。政府及政府官員如果連這些概念都沒有，怎么能夠去講求并提高行政效益呢？因此，要提高政府的行政效益，首先要加強對行政效益的研究，并在干部的培訓(xùn)教育中補上行政效益這一課，使其明確行政效益的內(nèi)涵、外延、意義及其基本要求，牢固樹立起行政效益的觀念，才能在政府的活動中講求行政效益，提高行政效益。

其次，要精簡政府機構(gòu)，倡行節(jié)約，反對大手大足，提高辦事效率，降低行政成本。行政成本愈大，行政效益就愈??；反之，行政成本愈小，行政效益就愈大。降低行政成本是提高行政效益的主要途徑。政府在降低行政成本方面是大有文章可做的。

再次，提供社會需要的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是滿足社會共同需要的，但并不是政府生產(chǎn)的所有的公共產(chǎn)品都是社會需要的。舉例來說，某縣準(zhǔn)備修建一座網(wǎng)球場，滿足全縣人民打網(wǎng)球的需要。這對于愛好打網(wǎng)球的人來說，當(dāng)然是需要的，但對于大多數(shù)工人、農(nóng)民來說，則是不需要的。此外，提供社會需要的公共產(chǎn)品還應(yīng)當(dāng)適度。公共產(chǎn)品也是受邊際消費傾向遞減規(guī)律和邊際收益遞減規(guī)律制約的。公共產(chǎn)品供給過度，會使其收益減少，也會影響行政效益的提高。

最后，要減少政府公共產(chǎn)品生產(chǎn)的廢品，杜絕次品流向社會，控制副產(chǎn)品。廢品耗費了成本，卻不能獲得任何收益；公共產(chǎn)品的次品如果供給社會消費，為害無窮，應(yīng)該杜絕向社會提供；公共產(chǎn)品生產(chǎn)的副產(chǎn)品，弄不好就會造成“搭車收費”，所以應(yīng)該嚴(yán)格控制。

提高政府行政效益的途徑是很多的，上面只是列舉了一部分。我們相信，只要政府及政府官員真正樹立起講求行政效益的觀念，認(rèn)真研究和探索提高行政效益的途徑，實實在在地降低行政成本，提高行政效益，必將建立起一個人民真正滿意的政府。