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摘要]在我國，地方政府舉債受到《預算法》的嚴格限制，這些限制性規(guī)定不僅加大了中央財政的壓力，也不利于地方財政作用的發(fā)揮及緩解地方財政的壓力。因此，必須注意合理確定和控制債務規(guī)模，強化地方債務資金運用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務資金使用效益，并確保到期債務的及時償付，維護地方政府的信譽。

[關(guān)鍵詞]地方政府舉債；發(fā)行規(guī)模；資金運用；債務償還

一、中國地方政府舉債的必要性和可行性

在西方國家，地方政府舉債已成為普遍存在的事實。而直到目前為止，我國的《預算法》是禁止地方政府舉債的。根據(jù)《預算法》的規(guī)定，“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”?！额A算法》所做出的這種限制性規(guī)定，雖然有利于中央政府控制公債規(guī)模，便于中央政府實施宏觀調(diào)控政策，防范財政風險和財政危機，但不利于調(diào)動地方政府的主動性和積極性。特別是1998年實施積極的財政政策以來，由于國債發(fā)行規(guī)模急劇擴大，中央財政的債務存度、財政赤字率、負債率及償債率等迅速提高，已經(jīng)接近或超過國際公認的警戒線，中央財政的壓力越來越大?！额A算法》所做出的相應規(guī)定，本來是為了防范財政風險，但在特定的歷史背景下，其實際執(zhí)行的結(jié)果卻加大了中央財政的風險。其次，就這種限制性規(guī)定對地方政府的影響而言，不利于地方政府的財政調(diào)控能力的發(fā)揮，特別是地方財政的資源配置功能的發(fā)揮受到極大的限制。由于在既定的財政體制下，地方政府的收入能力較弱，而受政府職能轉(zhuǎn)變滯后及增支因素的影響，財政支出卻增長迅速，地方政府的欠帳越來越多，財政收支矛盾進一步加劇。地方政府為緩解財政收支矛盾，在不容許發(fā)債及地方政府不能改變中央與地方財政分配體制的情況下，只有通過非規(guī)范的方式取得財政收入，以滿足財政支出的需要。就某種意義而言，“亂收費、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象的泛濫，是特定制度安排下的必然產(chǎn)物。按照《預算法》的規(guī)定，地方財政必須堅持收支平衡、略有節(jié)余。而從地方的實際情況看，由于各種主客觀原因的影響，地方財政雖然在帳面上基本保持平衡，但隱性赤字、或有潛虧、地方社會保障支出的欠帳、各級地方政府擔保的債務等，所有這些都構(gòu)成地方財政的隱性負債或或有債務。除此之外，中央轉(zhuǎn)貸給地方的國債、地方政府向銀行的借款，這些債務是要由地方來償還的?？傮w而言，盡管地方政府舉債是《預算法》的禁止的，但中國地方政府債務的宏觀存在已是不爭的事實，且主要表現(xiàn)為隱性負債或或有債務。地方政府債務的隱性化，使我們在衡量和評估政府債務風險時往往盲目樂觀，對潛在的債務風險關(guān)注不夠，缺乏充分的認識和重視。

禁止地方政府發(fā)行債務，不符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。根據(jù)西方市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，允許地方政府舉債，并不必然引起財政風險和財政危機，反而在某種程度上還可以分解財政風險和化解財政危機。從我國目前地方政府舉措的現(xiàn)實可行性來看，地方政府特別是省級政府作為公共部門，其信譽不亞于公司、企業(yè)等私人部門，而私人部門舉債已經(jīng)成為我國目前的一種普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象，因而地方政府成為舉債主體并承擔相應的責任應是不成問題的。在我國實施積極擴張的財政政策的特定歷史背景下，允許地方政府舉債，有利于降低中央財政債務依存度，緩解中央財政壓力，并有利于優(yōu)化不同級次政府之間的債務結(jié)構(gòu)。此外，允許地方政府舉債，有利于調(diào)動地方政府的積極性和主動性，增強其責任感，有利于緩解地方財政支出壓力，并為地方政府提供準公共商品奠定必要的財力基礎(chǔ)。自恢復國債發(fā)行以來，我國的國債發(fā)行、國債資金的使用、國債流通以及國債償還等主要積累了豐富的經(jīng)驗，這為地方政府發(fā)行債務提供了技術(shù)條件。

二、中國地方政府舉債應注意的幾個問題

根據(jù)西方市場經(jīng)濟國家地方債實踐經(jīng)驗和我國的具體情況，既要充分發(fā)揮地方債的積極作用，又要注意防范地方債務風險，在地方政府舉債方面應重點抓好這樣幾個問題：

1.合理確定和控制地方債的規(guī)模，把握好地方債發(fā)行的度。在地方債發(fā)行方面，西方國家地方當局只能夠經(jīng)過其管理機構(gòu)——立法機關(guān)、議會等表示同意后才能借款。借款的批準也經(jīng)常需要經(jīng)過一些上級機構(gòu)的同意。在經(jīng)過上級批準的過程中，經(jīng)常要對許多因素進行調(diào)查。如日本地方債的發(fā)行分為證券發(fā)行和證書發(fā)行兩種方式。所謂證券發(fā)行方式，指地方政府通過發(fā)行債券，由金融機構(gòu)等認購而籌措資金的方式。所謂證書借款，指地方政府不發(fā)行債券，而是以借款收據(jù)的形式籌借資金的方式，是地方政府借債的主要方式。日本地方政府可發(fā)行建設(shè)公債，但必須經(jīng)過本級地方議會審批，而且還要受到中央政府《地方債計劃》的額度和投向限制，報中央政府（大藏省和自治省）批準。自治大臣是根據(jù)其與大藏大臣協(xié)商制訂的《地方債計劃》及地方債審批方針而進行審批的?！兜胤絺媱潯窙Q定每年各事業(yè)類別地方債的發(fā)行額，及認購資金構(gòu)成計劃。地方債審批方針在每年度地方債計劃決定之后確定，其中重點是確定當年不批準發(fā)債地方政府或限制發(fā)債地方政府的名單，確定的依據(jù)一般有：（1）對于不按時償還地方債本金、或發(fā)現(xiàn)以通過明顯不符事實的申請獲準發(fā)債的地方政府，不批準發(fā)債；（2）公債費比重（公債費占一般財政支出的比重）在20%以上的地方政府不批準發(fā)行厚生福利設(shè)施建設(shè)帶來地方債，30%以上的地方政府不批準一般事業(yè)債；（3）對當年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進行限制；（4）嚴格限制財政赤字的地方政府和赤字公營企業(yè)發(fā)債等。美國州地政府債券按期限分為長期債券和短期債券，其中以長期債券為主，按擔保條件又可分為普通債券和收入債券。美國州地政府債券發(fā)行也有法定限額，但只包括普通債券，收入債券不限額控制。

根據(jù)西方國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際，我認為首先必須建立衡量和評估政府債務風險程度的指標體系，這套指標體系具體包括負債率、借債率、債務依存度、償債率等，在設(shè)置上限時，既要借鑒西方國家的做法，但更主要的是要切合我國的實際。根據(jù)我國目前國民經(jīng)濟發(fā)展水平，負債率應控制在30%以內(nèi)，借債率應控制在3%以內(nèi)，債務依存度應控制在15%以內(nèi)，最多不超過20%，償債率應控制在10%以內(nèi)。其次，根據(jù)我國國民經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，在政府債務上限以內(nèi)具體安排債務發(fā)行規(guī)模，中央政府必須制定財政年度債務發(fā)行計劃，這一計劃既包括中央政府發(fā)行的國債，也包括地方政府發(fā)行的地方債。但在該計劃中，只是對全國的地方債總體規(guī)模實施控制，并不具體規(guī)定每一地區(qū)的實際債務發(fā)行規(guī)模。再次，每一地區(qū)可根據(jù)自身的需要和可能，在警戒線和中央政府核定的地方發(fā)行限額以內(nèi)確定一地區(qū)債務的發(fā)行。有關(guān)地方債的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、地方債資金的運用等由地方政府提交同級人民代表大會審批，并報財政部審查。最后，地方債的發(fā)行權(quán)限由省級人民政府行使，省級以下人民政府不充當舉債主體。做出這樣的規(guī)定，主要是防止在地方債發(fā)行初期，如果舉債主體過多可能導致地方債發(fā)行規(guī)模失控的局面。

2.強化地方債務資金運用過程的管理與監(jiān)控，提高地方債務資金使用效益。西方國家地方當局舉債一般都規(guī)定有明確的用途，從地方債收入的使用來看，可歸結(jié)為這樣幾個方面：為了彌補短期現(xiàn)金虧空；為了彌補在年度預算中由于詳細業(yè)務開支和債務費所造成的赤字；為了購買具有中期壽命的工廠和設(shè)備；為了籌措資金以投資到可望獲得收益的項目；為了支付無限期的資本開發(fā)所需要的款項。就日本地方債而言，根據(jù)日本《地方財政法》的規(guī)定，地方債的主要運用范圍包括：地方道路建設(shè)和地區(qū)開發(fā)、義務教育設(shè)施建設(shè)、公營住宅建設(shè)、購置公共用地及其它公用事業(yè)。地方公營企業(yè)債的使用相對集中，主要用于下水道、自來水和交通設(shè)施建設(shè)等方面。美國州及地方政府的普通債券不規(guī)定具體用途，但收入債券必須用于有收益的項目。一般而言，中央政府舉債具有明顯的宏觀調(diào)控動機，與國家在特定時期的宏觀經(jīng)濟政策有著密切的關(guān)系，而地方政府在這方面則不明顯。因而中央政府債務收入既可用于有經(jīng)濟收益的投資項目，也可用于只有社會效益而沒有經(jīng)濟效益的財政支出項目。而就地方政府債務收入而言，則一般只有用于具有經(jīng)濟效益的項目，但在地方債務收入的使用方面，必須兼顧社會效益。

就我國地方債務資金的運用而言，要正確處理好地方債務資金投向和私人部門資金投向之間的關(guān)系，在市場經(jīng)濟條件下，必須堅持市場第一、政府第二的原則，地方的債務資金應重點投向既具有社會效益、又具有經(jīng)濟效益的項目，但這些投資項目風險較大、私人部門不愿投資，或所需資金太多，私人部門無能力承擔。地方政府債務資金投向的安排不是排擠私人部門投資，同私人部門爭利，而是彌補私人部門資金投入不足的缺陷。地方政府在具體確定債務資金投向時，應把本地區(qū)的資源優(yōu)化配置放在優(yōu)先考慮的位置，對每一投資項目事先都必須進行可行性分析和論證，防止投資的盲目性，盡可能杜絕因投資決策失誤而導致的損失。要建立地方債資金投資責任制，從投資決策到債務資金具體運用的全過程明確責任和責任人，建立必要的激勵機制和約束機制。在地方政府提交本級人民代表大會審批的復式預算中，必須明確債務收入的投向和數(shù)量，做到專項專用，建立地方債務收入投資項目的預算、決算和財務報表監(jiān)督制度，以及投資效益評估制度。要把對地方債務資金運用全過程的審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和財務監(jiān)督有機地結(jié)合起來，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后考證有機結(jié)合起來，把專業(yè)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機結(jié)合起來。

3.強化地方債務償還過程的管理，確保到期債務的及時償付。西方國家地方債的還本付息一般主要依賴于基本建設(shè)工程的收益，此外，稅收及其他收入也是還本付息的資金來源。如美國州地政府普通債券以州地政府的稅收及其他收入擔保。在美國州地政府發(fā)行的債券中，絕大部分為收入債券，因而特定基本建設(shè)工程的收益成為美國州地政府債務還本付息的主要資金來源。

地方債務是地方政府為滿足本地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，在稅收等無償性收入不足時，按照信用原則及有關(guān)法律規(guī)定向社會發(fā)行的債券或借款。地方債務收入是一種暫借性的有償收入，作為地方政府而言，只是暫時取得了這筆收入的使用權(quán)，而沒有取得收入的所有權(quán)。因而，地方政府必須就取得這筆收入的使用權(quán)承擔相應的還本付息的義務。雖然地方政府舉債在我國仍為《預算法》所限制，但在對這一問題進行前瞻性研究時，必須考慮地方債務的償還問題。在地方債務的償還方面，建議還本支出與付息支出分開，付息支出納入地方經(jīng)常性預算，通過稅收等無償性收入予以償還。這樣做可增加地方債務負擔的透明度，有利于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使經(jīng)常性支出內(nèi)容的合理化，同時也便于對地方債償還的管理。對地方債本金可以通過地方債務資金投資項目所取得的收益加以償還，也可考慮建立償債基金予以償還，或通過舉新債還舊債的途徑予以償還。在地方債務償還方式方面，可以在債務到期時一次性還本付息，也可以分次付息、一次還本，或采取分次付息、分次還本，還可選擇各種償還方式交替進行，以滿足各種不同投資者的需要，增強地方債的吸引力，并可分散地方債的償還時間，緩解因債務償還時間過于集中而帶來的還債壓力。

地方政府舉債在西方市場經(jīng)濟國家已有久遠的歷史，而在我國到現(xiàn)在還受到《預算法》的嚴格限制。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，現(xiàn)行預算所做出的相關(guān)限制性規(guī)定有必要進行相應的修改和調(diào)整，地方公債作為新興事物將活躍在中國的經(jīng)濟舞臺上。