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現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)該推出地方債，其內(nèi)在依據(jù)是地方政府行使其職能的需要，體制依據(jù)是中央政府和地方政府的“分稅制”，環(huán)境依據(jù)則是現(xiàn)行我國(guó)金融市場(chǎng)已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展。從地方債的發(fā)展策略上來說，發(fā)行規(guī)模應(yīng)由地方政府制定，中央政府協(xié)調(diào)，權(quán)力機(jī)構(gòu)審批；發(fā)行方式應(yīng)選擇適當(dāng)多樣化；發(fā)行利率應(yīng)與市場(chǎng)接軌；發(fā)行期限要更多地考慮地方政府用資需要。

地方債是地方政府發(fā)行的債券。20世紀(jì)50年代，我國(guó)中央政府在發(fā)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的時(shí)候，有些省份曾經(jīng)發(fā)行過少量的地方債。以后很長(zhǎng)的一段時(shí)間，國(guó)債和地方債都取消了。20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)重新發(fā)行國(guó)債，但地方債一直沒有恢復(fù)。由此，擺在我們面前的問題是：地方債是否可以推出？如果推出，應(yīng)該如何進(jìn)行？

一、我國(guó)發(fā)行地方債的依據(jù)

筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該發(fā)行地方債，而且現(xiàn)階段就可以推出，理由至少有如下方面。

第一，地方政府行使其職能的需要，是發(fā)行我國(guó)地方債的內(nèi)在依據(jù)。

一國(guó)政府體系往往是由不同級(jí)次的政府組成的，如國(guó)外聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦政府、州政府、地方政府。我國(guó)則分為中央政府和地方政府，地方政府又包括了省、市、縣、鄉(xiāng)等不同級(jí)次。可以想象，如果一國(guó)只有一個(gè)層次的政府，那么它面對(duì)國(guó)家全局和地方細(xì)小的各種事務(wù)，將無法有效地開展工作，對(duì)于一個(gè)大國(guó)來說尤其如此。因此，分級(jí)政府體系是必需的。在分級(jí)政府體系下，各級(jí)政府行使的職能有其側(cè)重方面。在政府的資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)三大職能領(lǐng)域，中央政府應(yīng)該承擔(dān)的職能范圍是收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和資源配置中的提供全國(guó)性公共財(cái)貨，而地方政府應(yīng)該承擔(dān)的職能范圍是資源配置中的提供地方性公共財(cái)貨。根據(jù)這一職能分工，地方政府應(yīng)該享有充分的自主權(quán)，自己選擇收支項(xiàng)目和數(shù)量，這樣將有利于資源的合理配置。在這個(gè)過程中，一旦地方政府的稅收等正常財(cái)政收入與其支出發(fā)生脫節(jié)，不能滿足需要，則發(fā)行地方債籌資就是一個(gè)合理的途徑。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來看，由于地方政府目前還不能自己出面舉債，而支大于收的情況在有些地方又客觀存在，于是只得借用其他辦法來解決，這些辦法同時(shí)也帶來了一些負(fù)面影響。一個(gè)影響是加重了中央財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)國(guó)債規(guī)模明顯膨脹，國(guó)債依存度自1995年開始超過了20％，高于國(guó)際上公認(rèn)的警戒線。國(guó)債數(shù)量的增加，一方面是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的要求，另一方面也與中央財(cái)政支援地方財(cái)政有關(guān)。比如，近年來在財(cái)政部向商業(yè)銀行增發(fā)的長(zhǎng)期國(guó)債中，有一部分就是由中央政府代地方政府舉借的。同時(shí)，中央財(cái)政每年補(bǔ)助地方的支出，占中央財(cái)政總支出的比重也不小。另一個(gè)影響是不利于地方財(cái)政進(jìn)行規(guī)范的籌資。由于有些地方財(cái)政存在隱性赤字，而又沒有正常的舉債渠道，于是只得借助于“制度外收入”，增加不合理的收費(fèi)。再有一個(gè)影響是使得企業(yè)債券的功能不能很好發(fā)揮。在我國(guó)目前的企業(yè)債券中，真正的公司債券只占很小的比重，大部分是屬于具有政府色彩的公用事業(yè)建設(shè)債券。在這種情況下，不少地方政府對(duì)這類企業(yè)債券進(jìn)行了事實(shí)上的“擔(dān)保”。因此，根據(jù)地方政府的職能，進(jìn)行規(guī)范籌資，應(yīng)該直接發(fā)行地方債。

第二，中央財(cái)政和地方財(cái)政的“分稅制”，是發(fā)行我國(guó)地方債的體制依據(jù)。

中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系，有“一鍋吃飯”和“分灶吃飯”等不同的處理方式。改革以前，在統(tǒng)收統(tǒng)支和收入分成等體制下，地方財(cái)政基本上沒有財(cái)權(quán)和財(cái)力。改革以后，我國(guó)財(cái)政體制曾采用各種包干辦法，朝著擴(kuò)大地方自主權(quán)的方向發(fā)展。1994年，比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制開始運(yùn)行。

分稅制財(cái)政體制先要根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)劃分其支出范圍，然后在這一基礎(chǔ)上按稅種劃分各級(jí)政府的收入。應(yīng)該說，完善的分稅制有利于理順并規(guī)范各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系，消除政府之間財(cái)力分配的隨意性，使各級(jí)政府真正建立起獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算。在分稅制財(cái)政體制下，地方政府的事權(quán)和支出范圍是明確的，地方政府的稅收也是明確的，它與中央政府的利益邊界已經(jīng)界定，因此，地方政府作為發(fā)行債券的主體地位是可以成立的。

第三，現(xiàn)行金融市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制，是發(fā)行我國(guó)地方債的環(huán)境依據(jù)。

在我國(guó)改革開放的過程中，隨著思想的解放和理論的創(chuàng)新，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向得到了認(rèn)同。目前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的框架已經(jīng)建立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是各子市場(chǎng)的有效集合，其中，金融市場(chǎng)是一個(gè)重要的方面。20世紀(jì)90年來以來，我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展迅速，在深度和廣度方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。在金融市場(chǎng)中，債券市場(chǎng)又是一個(gè)不可缺少的部分。

我國(guó)現(xiàn)行的債券市場(chǎng)就品種而言，有國(guó)債、金融債和企業(yè)債，缺少的就是地方債。國(guó)債、金融債和企業(yè)債都是從20世紀(jì)80年代開始發(fā)行的，已經(jīng)有了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，也有了多種發(fā)行方式。就流通而言，我國(guó)的債券二級(jí)市場(chǎng)自20世紀(jì)90年代中期以來一直比較規(guī)范，交易量穩(wěn)步上升，投資者群體也在不斷壯大。所有這一切，都為我國(guó)地方債的發(fā)行和流通提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。

總之，筆者認(rèn)為，發(fā)行我國(guó)地方債的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

二、我國(guó)地方債發(fā)行制度設(shè)計(jì)

如果推出地方債的政策得到肯定，接下去的問題就是相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，其中，發(fā)行制度是首先要考慮的。這主要涉及發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行利率和期限、發(fā)行對(duì)象等方面。

第一，發(fā)行規(guī)模應(yīng)由地方政府制定，中央政府協(xié)調(diào)，權(quán)力機(jī)構(gòu)審批。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共財(cái)貨提供原理，政府支出規(guī)模有一個(gè)合理的界限，這一界限決定于政府部門支出的邊際效益等于非政府部門支出的邊際效益。換言之，當(dāng)兩者的邊際效益相等時(shí)，社會(huì)資源在政府和非政府之間得到了最優(yōu)配置，政府部門和非政府部門的支出規(guī)模分別實(shí)現(xiàn)了最佳的數(shù)量。從數(shù)量上來說，地方政府的支出規(guī)模也應(yīng)該這樣確定。然后，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合地方稅收和其他地方財(cái)政收入，差額即為地方債的合理數(shù)量。

在這一過程中，首先，地方債發(fā)行規(guī)模的制定權(quán)應(yīng)該明確規(guī)定屬于地方政府。因?yàn)椋胤秸畬?duì)于每一時(shí)期需要其承擔(dān)的支出最為清晰，對(duì)于每一時(shí)期能夠得到的地方財(cái)政收入也有最精確的估計(jì)，從而，它制定的地方債發(fā)行規(guī)模也能夠比較合理。反之，如果讓中央政府來決定地方債數(shù)量，就容易產(chǎn)生兩個(gè)弊端。一是中央政府無法全面掌握各地方的具體情況，所作的決策可能偏離實(shí)際。二是中央政府代替地方政府決策，損害了地方的自主權(quán)。其次，在這一過程中還應(yīng)該明確中央政府對(duì)各地方的舉債規(guī)模具有協(xié)調(diào)權(quán)。中央政府與地方政府相比，對(duì)國(guó)家全局性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)有更直接的責(zé)任，它需要對(duì)每一時(shí)期政府借債總量作出合理規(guī)劃。因此，一旦各地方政府的舉債與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，就需要中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這種協(xié)調(diào)是非指令性的，是通過提出建議和其他經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)的。最后，還要明確權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)于地方債發(fā)行規(guī)模具有審批權(quán)。政府作為行政機(jī)構(gòu)，其收支安排要受到權(quán)力機(jī)構(gòu)的制約，這是政權(quán)體系中權(quán)力制衡的必然要求。對(duì)于地方政府舉債來說，同樣如此。所以，地方人民代表大會(huì)要對(duì)地方債實(shí)施有效的監(jiān)督和管理。

第二，發(fā)行方式應(yīng)選擇適當(dāng)多樣化。

對(duì)于地方債的發(fā)行，在方式上是可以多種多樣的。理由之一是因?yàn)榈胤絺钠贩N不會(huì)單一，各地方可以根據(jù)自己的實(shí)際需要，發(fā)行不同的地方債，從而發(fā)行方式可能不一樣。理由之二是地方債發(fā)行可以分散在各個(gè)地區(qū)，不一定象國(guó)債那樣在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一發(fā)行，所以發(fā)行方式也可能不一樣。根據(jù)我國(guó)情況，筆者認(rèn)為，如果現(xiàn)階段發(fā)行地方債，在發(fā)行方式上一可以考慮公募與私募并舉，二可以考慮定價(jià)和競(jìng)價(jià)共存。

公募發(fā)行方式是向社會(huì)公開募集，不指定具體的發(fā)行對(duì)象。私募發(fā)行方式不向社會(huì)公開募集，只對(duì)一些特別的機(jī)構(gòu)發(fā)行。在我國(guó)目前的國(guó)債發(fā)行中，絕大部分是采用公募發(fā)行。由于該方式的承購(gòu)者可以是社會(huì)的各類投資者，在發(fā)行數(shù)量龐大的情況下，有利于發(fā)行任務(wù)的迅速完成。而在地方債發(fā)行中，筆者認(rèn)為可以增加私募發(fā)行的比例，因?yàn)榈胤絺淮伟l(fā)行量不象國(guó)債那么大，所以可以更多地向養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)定向發(fā)行。

定價(jià)發(fā)行方式是由發(fā)行者根據(jù)市場(chǎng)情況制定債券價(jià)格和利率，競(jìng)價(jià)發(fā)行方式是由發(fā)行者通過向投資者招標(biāo)來決定債券價(jià)格和利率。在國(guó)債發(fā)行中，招標(biāo)辦法經(jīng)常采用，因?yàn)樗鎸?duì)的是全國(guó)性市場(chǎng)，有著廣泛的投資者群體。在地方債發(fā)行中，則可以視不同的債券采取不同的辦法。對(duì)于那些社會(huì)影響大，在全國(guó)性市場(chǎng)發(fā)行的債券，可以采用招標(biāo)發(fā)行。對(duì)于那些社會(huì)影響不大，在地區(qū)性市場(chǎng)發(fā)行的債券，可以采用定價(jià)發(fā)行。

第三，發(fā)行利率應(yīng)與市場(chǎng)接軌，發(fā)行期限要更多地考慮地方政府用資需要。

實(shí)際上，不管是定價(jià)發(fā)行方式，還是競(jìng)價(jià)發(fā)行方式，理想的目標(biāo)都是要使地方債的利率與市場(chǎng)利率一致。當(dāng)然，在我國(guó)目前情況下，基準(zhǔn)利率并非市場(chǎng)化，金融機(jī)構(gòu)存貸款利率由人民銀行直接規(guī)定。盡管如此，市場(chǎng)機(jī)制決定的利率還是存在的，如債券二級(jí)市場(chǎng)收益率，而且它與銀行存款利率聯(lián)動(dòng)，共同構(gòu)成了我國(guó)利率體系不可缺少的環(huán)節(jié)。因此，地方債發(fā)行利率的參照系統(tǒng)就是債券二級(jí)市場(chǎng)收益率和銀行存款利率。同時(shí)，考慮到不同舉債主體的信譽(yù)，地方債的利率可以稍微高于國(guó)債，但幅度應(yīng)該很小，因?yàn)槲覀冇欣碛上嘈?，我?guó)地方政府的信譽(yù)不會(huì)比中央政府差多少。

對(duì)于地方債的期限選擇，全面地考慮，應(yīng)該有很多因素。比如，地方政府使用債務(wù)資金所需要的時(shí)間、投資者對(duì)于債券期限的偏好、降低舉債者債務(wù)負(fù)擔(dān)所要求的債券期限結(jié)構(gòu)等等。在這些因素中，筆者認(rèn)為，地方政府使用債券資金的需要是一個(gè)基本因素。因?yàn)椋胤秸ㄟ^債券籌資的根本目的，是為了滿足其收入不足抵補(bǔ)支出的需要。然后，在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)投資者偏好和舉債者籌資成本等情況給予適當(dāng)調(diào)整。按照這一思路，我國(guó)地方債的期限主要應(yīng)該是中長(zhǎng)期的，因?yàn)榈胤秸穆毮茉谟跒榈胤教峁┕藏?cái)貨，舉債的投向是為再生產(chǎn)創(chuàng)造外部條件的大型公共設(shè)施，投資期限不會(huì)是短期的。

第四，發(fā)行對(duì)象應(yīng)該廣泛，發(fā)行區(qū)域可以適當(dāng)擴(kuò)展。

地方債的發(fā)行對(duì)象也應(yīng)該盡可能廣泛，除了私募債券是向特定機(jī)構(gòu)發(fā)行外，公募債券對(duì)于投資者資格不必作過多的限制。盡管地方債的數(shù)量不如國(guó)債多，但建立一個(gè)龐大的投資者群體會(huì)有許多益處：其一，廣泛的投資者隊(duì)伍有利于地方債的快速發(fā)售；其二，廣泛的投資者隊(duì)伍有利于地方債流通市場(chǎng)的興旺；其三，廣泛的投資者隊(duì)伍形成了對(duì)地方債的巨大需求，從而有利于消除單邊供給市場(chǎng)對(duì)債券的不合理定價(jià)。

對(duì)于地方債的發(fā)行區(qū)域，筆者認(rèn)為，可以適當(dāng)擴(kuò)展，不必局限于本地區(qū)。實(shí)際上，舉債籌資肯定會(huì)形成資源的流動(dòng)，這種流動(dòng)不僅要發(fā)生在舉債者和投資者之間，也可以發(fā)生在不同的地區(qū)之間。從理論上來說，只要這種資源流動(dòng)能夠帶來高效率，那么它就是合理的。

三、我國(guó)地方債流通、償還和使用制度設(shè)計(jì)

從地方債運(yùn)作過程考察，發(fā)行是第一步，隨后的環(huán)節(jié)便是流通、償還和使用。對(duì)于這些環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，主要有以下方面。

第一，建立一個(gè)集中性債券交易市場(chǎng)，并在全國(guó)輻射出分散的柜臺(tái)市場(chǎng)。

我國(guó)的債券交易始于20世紀(jì)80年代末期，1988年4月6日分別在一些大中城市設(shè)立了債券柜臺(tái)市場(chǎng)，1990年12月證券交易所的債券市場(chǎng)開始運(yùn)行，1997年6月銀行間債券市場(chǎng)建立。目前，我國(guó)的債券交易被分割在證券交易所市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)進(jìn)行。

如果我國(guó)發(fā)展地方債，那么毫無疑問，地方債也要進(jìn)入流通，因?yàn)榱魍ㄊ莻Φ幕c(diǎn)。鑒于目前我國(guó)債券交易市場(chǎng)的格局，現(xiàn)階段地方債交易應(yīng)以證券交易所市場(chǎng)為中心，輔之于外圍的柜臺(tái)市場(chǎng)。即可以讓一些級(jí)別比較高的地方債（如省級(jí)地方債）在證券交易所上市交易，同時(shí)也要求債券自營(yíng)商利用其經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)開設(shè)柜臺(tái)市場(chǎng)，掛牌買賣其他地方債。之所以現(xiàn)階段不選擇以銀行間債券市場(chǎng)為交易中心，是因?yàn)檫@一市場(chǎng)帶有貨幣市場(chǎng)的性質(zhì)，而地方債應(yīng)該更多地帶有資本籌資的功能。

從將來的發(fā)展來看，筆者認(rèn)為，可以讓證券交易所債券市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)分別從其原來體系中獨(dú)立出來，合并組建成一個(gè)全國(guó)性的債券交易市場(chǎng)，這樣可以消除市場(chǎng)分隔的弊端。同時(shí)還要以場(chǎng)外分散的柜臺(tái)市場(chǎng)為附屬。

第二，以地方財(cái)政收入和投資項(xiàng)目收入為償還地方債的后盾，明確地方政府的償還責(zé)任。

從國(guó)外地方債的品種來看，根據(jù)償債資金來源劃分，有一般債券和專項(xiàng)債券之分。前者是地方政府為緩解其資金緊張或解決臨時(shí)困難而發(fā)行的債券，后者是地方政府為籌集資金建設(shè)某項(xiàng)工程而發(fā)行的債券。對(duì)于一般債券的償還，地方政府通常以本地區(qū)的財(cái)政收入作擔(dān)保，而對(duì)于專項(xiàng)債券的償還，地方政府往往以項(xiàng)目建成后取得的收入作保證。

我國(guó)發(fā)行地方債，就長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃而言，可以采取一般債券和專項(xiàng)債券兩者并舉的方針，不過在初創(chuàng)時(shí)期，為了控制地方財(cái)政赤字?jǐn)U張以及積累經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該以專項(xiàng)債券為主。專項(xiàng)債券籌集的資金，一般用于修建橋梁、道路、電廠、港口等，這樣既符合我國(guó)發(fā)行地方債的目的，同時(shí)也有一定的項(xiàng)目收入作保證。另外，考慮到某些項(xiàng)目的效益有較大的外溢，所以在其內(nèi)部收入不足的情況下，應(yīng)該規(guī)定允許用一部分地方財(cái)政收入作償還債務(wù)的后盾。還需要提到的一點(diǎn)是，中央政府不得為地方政府償還債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，否則，容易造成地方政府任意擴(kuò)大其債務(wù)規(guī)模。

第三，地方債收入的使用要強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)性，并建立監(jiān)督體系。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)是中央政府的職能，因此它的債務(wù)政策要與實(shí)現(xiàn)社會(huì)供求平衡的目標(biāo)一致，從而債務(wù)收入的使用方向可能是多方面的。地方政府的主要職能是為地方提供公共財(cái)貨，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造外部條件，因此它的舉債收入應(yīng)該用于能夠發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性公共設(shè)施。從這一層意義上講，地方債的使用要更強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)性。

為了保證地方債的投向符合規(guī)定，同時(shí)也為了促進(jìn)地方債使用的效益，建立一個(gè)行之有效的監(jiān)督體系是必需的。依筆者之見，這一監(jiān)督體系的核心是地方權(quán)力機(jī)構(gòu)，它必須對(duì)地方債的全過程（不僅是使用，也包括發(fā)行、流通和償還）實(shí)施監(jiān)督，以約束和規(guī)范地方政府的債務(wù)收支行為。此外，中央政府也有責(zé)任對(duì)地方政府的借債進(jìn)行監(jiān)控，其目的是促使地方債盡量與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)協(xié)調(diào)。